I SA/Gl 542/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Paweł Kornacki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Z. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia [...]r., nr [...]; 2) uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty P. z dnia [...]r., nr [...]; 3) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej K.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt oraz art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) – po rozpoznaniu zażalenia A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Z. (dalej: Spółka, Skarżąca) na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. (dalej: organ egzekucyjny) z [...] r., nr [...], w którym uznano za nieuzasadniony zarzut wniesiony w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z [...] r., nr [...] wystawionego przez wierzyciela Starostę Powiatu [...] obejmującego opłatę za zajęcie pasa drogowego ‒ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny. W dniu [...] r. wierzyciel wystawił przeciwko Spółce tytuł wykonawczy nr [...], obejmujący opłatę za zajęcie pasa drogowego, który został przekazany do realizacji organowi egzekucyjnemu. Organ egzekucyjny [...] r. sporządził zawiadomienie o zajęciu rachunku bankowego w B S.A. Zawiadomienie wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono Spółce [...] r., a bankowi elektronicznie przy użyciu systemu Ognivo – [...] r. Spółka wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego polegające na naruszeniu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego i zajęciu jej kont bankowych, pomimo, że wykonała obowiązek wynikający z decyzji nr [...] wydanej przez C w P., stanowiącej podstawę do wydania tytułu wykonawczego wszczynającego niniejsze postępowanie egzekucyjne. Pełnomocnik Spółki wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wierzyciel postanowieniem z [...] r. stwierdził niedopuszczalność zarzutu zgłoszonego przez Spółkę. Rozpoznając zażalenie Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: SKO) postanowieniem z [...] r., uchyliło postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zarzutów i postanowiło o nieuwzględnieniu zarzutu wykonania obowiązku. Z kolei organ egzekucyjny postanowieniem z [...] r. uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione. W zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów pełnomocnik Spółki podniósł naruszenie tożsamych przepisów co w skardze (o czym poniżej). Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu przywołał art. 33 § 1 oraz art. 34 § 1 i § 4 u.p.e.a. i wskazał, że pełnomocnik Spółki podniósł zarzut wykonania obowiązku. Stwierdził, że skoro Spółka wniosła zarzut wykonania obowiązku, stanowisko wierzyciela jest dla organu wiążące, to także jest ono również wiążące dla organu nadzoru nad organem egzekucyjnym (powołał wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., II FSK 1081/09). Z tych względów Dyrektor jako organ nadzoru nad organem egzekucyjnym, a nie wierzycielem nie może się odnieść merytorycznie do kwestii wykonania obowiązku. Przedmiotem tego rozstrzygnięcia nie może być merytoryczne badanie przez organ nadzoru przesłanek, jakimi kierował się wierzyciel stwierdzając niezasadność wniesionych zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a. Rola Dyrektora w niniejszym postępowaniu jako organu nadzoru nad organem egzekucyjnym, ogranicza się do sprawdzenia tego rozstrzygnięcia pod względem formalnym. Ostateczne postanowienie wierzyciela jako rozstrzygające określoną kwestię w sposób formalny wiąże organ egzekucyjny przy orzekaniu w sprawie zgłoszonych zarzutów. Skoro więc SKO w postanowieniu z [...] r. stwierdziło, że zarzut Spółki nie zasługuje na uwzględnienie, to organ egzekucyjny wydając postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, nie miał prawnej możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, był bowiem związany tym stanowiskiem. Zdaniem Dyrektora organ egzekucyjny prawidłowo uznał, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie determinowało ostateczne postanowienie wierzyciela w sprawie nieuznania zarzutu wykonania obowiązku. W skardze zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik Spółki zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 § 1 pkt. 1 u.p.e.a. w związku z art. 16 § 1 i 3 oraz art. 155 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) polegające na uznaniu, że decyzja nr [...], wydana przez C w P., mogła zostać zmieniona uchwałą nr VII/60/15 Rady Powiatu Pszczyńskiego z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, bez zgody skarżącej - a w konsekwencji uznanie, że Starosta Powiatu [...] był uprawniony do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko skarżącej i zajęcia jej kont bankowych, podczas gdy nie wyraziła ona zgody na zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie której nabył prawo i wykonał obowiązek; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego przeciwko skarżącej, pomimo że obowiązek zapłaty opłaty według stawki za zajęcie pasa drogowego określonej w uchwale nr VII/60/15 Rady Powiatu Pszczyńkiego z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego nigdy nie zaistniał, ponieważ skarżący uzyskał prawo do zajęcia pasa drogowego w oparciu o treść decyzji nr [...] na warunkach i w okresie w niej określonych; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 § 1a u.p.e.a. w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie skarżącej przysługiwały środki zaskarżenia, tj. możliwość zaskarżenia Uchwały, podczas gdy skarżąca nie miała interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na Uchwałę i nie miał możliwości kwestionowania zawiadomienia organu o zmianie stawek za zajęcie pasa drogowego - co oznacza, że Spółce nie przysługiwały inne środki zaskarżenia niż wniesienie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, poprzedzającego go postanowienia Naczelnika oraz postanowienia SKO z dnia [...] r. i postanowienia o nadaniu tytułowi wykonawczemu nr [...] z dnia [...] r. klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji. W uzasadnieniu wskazał, że żaden przepis prawa nie pozwala na zmianę decyzji określającej stawkę za zajęcie pasa drogowego poprzez wprowadzenie nowej - wyższej opłaty. Zarządca drogi, zgodnie z ustawą o drogach, jest uprawniony do ustalenia stawki jedynie na dzień wydania decyzji (wyrok WSA w Poznaniu z 2 października 2013 r., III SA/Po 425/13). Wobec powyższego, żądanie jakiejkolwiek wyższej kwoty niż ustalona w decyzji, jest nie tylko sprzeczne z przywołanymi zasadami, lecz także bezpodstawne, gdyż nie ma przepisu zezwalającego organowi administracji publicznej na zmianę, bez zgody strony, ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. W związku z powyższym. C w P. nie był uprawniony do jednostronnej zmiany decyzji poprzez podwyższenie stawki za zajęcie pasa drogowego. Skarżący uiszczał opłaty wynikające z decyzji w terminie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z 23 stycznia 2020 r., I SA/Gl 1510/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), oddalił skargę. Sąd I instancji dokonał oceny zgodności z prawem nie tylko zaskarżonego postanowienia organu nadzoru i poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego, ale także postanowień wierzyciela, uznających wniesiony przez zobowiązaną zarzut za nieuzasadniony. Sąd nie podzielił stanowiska Spółki, zgodnie z którym skoro stawka ustalona w decyzji zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, miałaby być zmieniona to powinno to nastąpić w formie decyzji, albowiem nowe stawki ustalone przez Radę Powiatu nie mogą bowiem zmienić tych wcześniej "określonych" w decyzji z [...] roku. Uznał, że zasadnie SKO przyjęło, że nowe stawki powinny być stosowane do opłat za zajęcie pasa drogowego w tych wypadkach, kiedy decyzja zezwalająca na zajęcie pasa jest wcześniejsza od wejścia w życie takiej uchwały. Stawki nowe muszą być stosowane również w odniesieniu do decyzji - zezwoleń wydanych wcześniej. W tych ramach przyjąć należy za SKO, że choć ustawa o drogach milczy zarówno o możliwości podwyższania opłat, jak i możliwym trybie ich podnoszenia po "ustaleniu" ich w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, to jednak art. 40 ust 8 u.d.p. dopuszcza aktualizację stawek - w ramach maksimum aktualnego (200 złotych) poprzez "organ stanowiący organu samorządu terytorialnego" – w niniejszej sprawie Rada Powiatu [...]. Tym bardziej, że ustawa o drogach publicznych długości okresów w zezwoleniach (decyzjach) na zajęcie pasa drogowego właściwie więc rażąco naruszony zostałby interes Powiatu. Sąd podzielił pogląd SKO, że o treści przepisów miejscowych nie miał organ obowiązku powiadamiać samej strony indywidualnie, albowiem zostały one właściwie opublikowane, a ustawa o drogach nie przewiduje żadnego trybu wskazywania nowych stawek. Ponadto w art. 40 f u.d.p. przewidziano nadzwyczajny tryb wydawania decyzji po zmniejszeniu stawek, a nie przewidziano zwiększania stawek co w sytuacji zezwoleń długoletnich jest w istocie nieuniknione. Sąd I instancji wskazał również, że art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Do wniesienia skargi w trybie art. 87 ustawy o samorządzie legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego. Podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną) (wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., II OSK 231/19). Interes prawny w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. to powiązanie normatywne indywidualnych praw i obowiązków (sytuacji prawnej) skarżącego, wynikających z norm prawa przedmiotowego - z jednej strony, a zaskarżonym aktem - z drugiej (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r. I OSK 1842/16, LEX nr 2206590).Tym samym uznał, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Spółka miała bowiem interes prawny w zaskarżeniu uchwały w odniesieniu do wysokości stawki z uwagi na określoną decyzją opłatę za zajęcie pasa drogowego. W konsekwencji nie doszło do naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 § 1a u.p.e.a. w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie w sposób w skardze wskazany. Skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną i zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 3 i art. 151 P.p.s.a. przez błędną ocenę naruszenia art. 40 ust. 8 u.d.p., polegającą na uznaniu, że: - prawomocna i ostateczna decyzja nr [...] z dnia [...]r. wydana przez C w P. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, zezwalająca Skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej przez czas określony, liczony od dnia 22 września 2013 r. do dnia 31 grudnia 2063 r., mogła zostać zmieniona uchwałą nr VII/60/15 Rady Powiatu Pszczyńskiego z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2015 r. poz. 3075, bez zgody Skarżącej - podczas gdy żaden z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie przewiduje możliwości zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, bez zgody strony, w tym bez wydania odrębnej decyzji administracyjnej; - omawiana regulacja art. 40 ust. 8 u.d.p. dopuszcza automatyczną aktualizację stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, określonej w prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej i użytej w tej decyzji do określenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, w zależności od zmian tej stawki w uchwale organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego, dokonywanych po uprawomocnieniu się tej decyzji administracyjnej i tym samym, że przepis ten stanowi podstawę prawną do zmiany prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej - podczas gdy żaden z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie stanowi o możliwości zmiany (tj. podwyższenia lub obniżenia) wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, określonej w prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej, a także nie wprowadza procedury takiej zmiany, zaś przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. stanowi jedynie o tym, na jakiej podstawie opłata jest określana w chwili wydawania decyzji, kto stanowi o jej wysokości i w jakiej formie (stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego) oraz jaka jest jej maksymalna wysokość; - uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, ustalająca wysokość opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego zmienia wydaną przed wejściem w życie tej uchwały, a nawet przed jej podjęciem, ostateczną decyzję administracyjną zezwalającą na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej - podczas gdy brak jest podstawy prawnej do przyjęcia takiego stanowiska; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 3 i art. 151 P.p.s.a przez błędną ocenę naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tj. z dnia 22 lutego 2019 r., Dz.U. z 2019 r. poz. 511 wraz ze zm., w związku z art. 40 ust. 8 u.d.p., polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie Skarżącej przysługiwały inne środki zaskarżenia, z których Skarżąca nie skorzystała, tj. możliwość zaskarżenia Uchwały, podczas gdy Skarżąca (tak jak każdy inny podmiot, któremu przed wejściem w życie Uchwały C w P. wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej w celu umieszczenia urządzeń) nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu Uchwały; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 i art. 151 P.p.s.a. przez błędną ocenę naruszenia art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w związku z art. 16 § 1 i 3 oraz art. 155 K.p.a. i przyjęcie, że Starosta Powiatu [...] był uprawniony do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko Skarżącej, pomimo że obowiązek zapłaty przez Skarżącą opłaty za zajęcie pasa drogowego według stawki za zajęcie pasa drogowego określonej w Uchwale nigdy nie zaistniał, ponieważ Skarżąca uzyskała prawo do zajęcia pasa drogowego w oparciu o treść prawomocnej i ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...]r. wydanej przez C w P., w okresie, na warunkach i za opłatą w niej określonych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 grudnia 2018 r., II FSK 1355/20, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądził na rzecz wnioskodawcy koszty postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są zarzuty zawarte w pkt. 1 ppkt 1-3) skargi kasacyjnej. Istota tych wszystkich zarzutów dotyczy kwestii wpływu podjętej na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p. przez organ samorządu terytorialnego uchwały ustalającej wysokość opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego na ostateczną decyzję administracyjną taką wysokość ustalającą konkretnemu podmiotowi. A więc, czy Spółka zobowiązana była do uiszczania opłaty zgodnie z wydaną decyzją, czy też w oparciu o samodzielne jej wyliczenia z uwzględnieniem podwyższonej z mocy uchwały stawki za m² zajętego pasa drogowego. Odpowiedź w zakresie tej kwestii jest zasadnicza do rozstrzygnięcia istoty sporu pomiędzy stronami, a mianowicie jak trafnie wskazał Sąd i instancji, czy egzekwowany obowiązek istnieje, czy też nie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji kwestii tej nie rozstrzygnął. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd działa w granicach związania, na podstawie art. 190 P.p.s.a., bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 253/16 (dostępny, podobnie jak inne wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w internetowej bazie orzeczeń na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchylił poprzednie rozstrzygnięcie tut. Sądu i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a.). Oznacza to, że Sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądami wyrażonymi w wiążącym go orzeczeniu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2011 r., I FSK 6/11, LEX nr 1148601). Niewątpliwie przy tym również strony postępowania mają obowiązek respektować moc wiążąca wydanego w sprawie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W przywołanym art. 190 P.p.s.a. (w zdaniu drugim) zastrzeżono, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna dotyczy właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, a tym samym, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 listopada 2010 r., II GSK 861/09 (LEX nr 746284), musi zawierać wskazania, co do ponownego postępowania pierwszoinstancyjnego, stanowiące konsekwencję tej oceny. Przyjmują one często postać dyrektyw formułowanych pod adresem Sądu, wskazujących sposób działania mający na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz kierunek kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego aktu, w tym aspekty sprawy, które powinny być wzięte pod uwagę. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia, zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje rozważenie czy podwyższenie opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na podstawie uchwały "automatycznie" wpływa na zmianę ostatecznej decyzji ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego przy uwzględnieniu niższej – wynikającej z wcześniejszej uchwały – stawki za m². Zdaniem NSA dokonując powyższej oceny Sąd I instancji przeprowadził ją z pominięciem argumentacji Spółki i bez odpowiedzi na istotę problemu. Skarżąca bowiem jednoznacznie zarzucała, że rozstrzygnięcie narusza art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 16 § 1 i § 3 oraz art. 155 K.p.a. w związku z art. 40 ust. 1 i 3 u.d.p. skoro uznaje, że decyzja nr [...], wydana przez C w P., mogła zostać zmieniona uchwałą nr VII/60/15 Rady Powiatu Pszczyńskiego z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, bez zgody skarżącej - a w konsekwencji, że Starosta Powiatu [...] był uprawniony do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko skarżącej i zajęcia jej kont bankowych, podczas gdy nie wyraziła ona zgody na zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie której nabył prawo i wykonał obowiązek. Na obecnym etapie postępowania wskazać należy, czy zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał; tym samym, czy zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić w ściśle określonych okolicznościach, tj. wyłącznie za zgodą strony, gdy nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy zaistnieniu powyższych okoliczności dla zmiany decyzji ostatecznej niezbędne jest wydanie nowej, odpowiedniej decyzji administracyjnej. W rozstrzyganej sprawie decyzja taka nie została wydana. Ponadto NSA zwrócił uwagę, że nie bez znaczenia jest treść ww. decyzji. Wynika z niej, że termin zajęcia pasa drogowego wynosi 50 lat i że opłata za 2013 r. wynosi [...]zł, a opłata roczna do zapłaty w latach następnych, tj. od 2014 r. wynosi [...] zł. Z treści decyzji w żaden sposób nie wynika, że zmiana wysokości stawki za zajęcie m² pasa drogowego, będzie powodować zmianę wysokości kwoty do zapłaty jaką ma dokonać Spółka ten pas zajmująca. Takiego zastrzeżenia omawiana decyzja nie zawiera. Przedmiot wniesienia zarzutów został enumeratywnie określony przez ustawodawcę w art. 33 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu sprzed 30 lipca 2020 r., zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 11 września 2019 roku o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2019 poz. 2070), zgodnie z którym podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m.in. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (pkt 1). Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym, a ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania. Przy tym podniesione w nich okoliczności, zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny, właściwy do rozpoznania tego środka prawnego. Wierzyciel postanowieniem z [...] r. stwierdził niedopuszczalność zarzutu zgłoszonego przez Skarżącą, natomiast SKO – po rozpoznaniu zażalenia Spółki – postanowieniem z [...] r. uchyliło ww. rozstrzygnięcie i uznało o nieuwzględnieniu zarzutu. Stosownie do art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzut zgłoszony m.in. na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, a jego stanowisko jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W dotychczasowym postępowaniu sądy obu instancji były zgodne, co do tego, że w dacie wydawania przez wierzyciela wskazanego wyżej postanowienia, skarżącemu nie przysługiwała możliwość jego zaskarżenia do sądu administracyjnego, z uwagi na regulację art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a., w brzmieniu nadanym nowelą z kwietnia 2015 r. Stan prawny uległ zmianie z dniem 30 lipca 2020 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070). Zatem w badanej sprawie, w związku z wniesieniem skargi na postanowienie organu egzekucyjnego, sąd administracyjny poddaje kontroli zarówno stanowisko wierzyciela jak i odwołujące się do tego stanowiska postanowienie organu egzekucyjnego. W sprawie więc wierzyciel (w obu instancjach), a w ślad za nim organ egzekucyjny (związany stanowiskiem wierzyciela) stanęli na stanowisku, że po uchwaleniu w akcie prawa miejscowego nowych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, dopuszczalnym sposobem ponownego wymierzenia takiej opłaty na podstawie nowej uchwały Rady Powiatu jest notyfikowanie nowych stawek zobowiązanemu. Skoro zaś wspomniany podmiot nie dostosował się do nich i nie uiszczał opłat w nowej, wyższej wysokości zasadne było wystawienie tytułów wykonawczych i przystąpienie do egzekucji. Przedstawione stanowisko ww. organów administracyjnych pozostaje w oczywistej sprzeczności z jednym z pryncypiów postępowania administracyjnego, tj. z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. Wspomniany przepis stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W rozstrzyganej sprawie nie ulega wątpliwości to, że w ostatecznej decyzji administracyjnych zezwolono Spółce na zajęcie pasa drogowego i ustalono jej związane z tym opłaty, obowiązujące w kolejnych latach. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest zaś nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia tego aktu administracyjnego, o ile kodeks nie stanowi inaczej (art. 110 § 1 K.p.a.). Tym samym, na skutek wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego i ustalenia − w tych samych decyzjach ostatecznych − wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego rozstrzygnięto o prawach i obowiązkach Skarżącej. Od chwili doręczenia tych orzeczeń Spółce, organ który je wydał był nimi związany. Stan ten trwa tak długo, jak decyzje pozostają w obrocie prawnym jako ostateczne (a więc niewzruszalne w trybie instancyjnym) rozstrzygnięcia w sprawie. Z mocy art. 16 § 1 K.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jeżeli organ administracyjny nie dokonał tego w tym trybie, wydając i doręczając odpowiedni akt administracyjny, w którym władczo i jednostronnie orzeka się o prawach lub obowiązkach strony, pismo zawierające informację o uchwalonym akcie prawa miejscowego nie może wywoływać efektu modyfikowania treści decyzji administracyjnej (tak również w wyroku WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2021 r., I SA/Gl 1253/20). Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 1545/15, LEX nr 2289679). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, LEX nr 1551287). Decyzje ostateczne, w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych, mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w Kodeksie, co wynika z art. 16 § 1 zdanie drugie K.p.a. Dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie zapewnia trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2021 i przywołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie Rada Powiatu, po wydaniu ostatecznej decyzji na rzecz Spółki uchwaliła nowe stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie są aktami stosowania prawa, należy je natomiast klasyfikować jako akty stanowienia prawa. Ustawodawca jasno przesądził o tym w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. W przepisie tym wskazano, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.; dalej u.d.p.) wynika, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2); a za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3). Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł (art. 40 ust. 8 u.d.p.). Z regulacji tych wynika, że opłata za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej, na cele o których stanowi art. 40 ust. 2 u.d.p., ustalana jest jednocześnie z udzieleniem zezwolenia na to zajęcie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty stanowi zatem integralną część decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Przesądza o tym przede wszystkim brzmienie art. 40 ust. 11 u.d.p. W przepisie tym ustawodawca wskazał bowiem, że ustalenie opłaty następuje przy udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ustawodawca wyszedł zatem z założenia, że opłata za zajęcie pasa drogowego pod tego rodzaju urządzenia winna przybierać postać opłaty rocznej, ustalanej jednorazowo przy udzieleniu zezwolenia na określone zajęcie, a uiszczanej zasadniczo każdego roku do dnia 15 stycznia, z góry za dany rok. Co istotne zarządca drogi ustalając wysokość omawianej opłaty winien opierać się na regulacjach prawnych znajdujących zastosowanie w dniu wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, a więc w szczególności na obowiązującej w tym dniu wysokości stawki tejże opłaty określonej w uchwale właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 u.d.p.). Zapewnia to pełną ochronę potencjalnego inwestora przed ewentualną zmianą wysokości stawki opłaty, jaka może nastąpić już w okresie zajmowania przez niego pasa drogowego. Reasumując uznać należy, że kompetencje zarządcy drogi do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego ograniczają się wyłącznie do postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia, a po ostatecznym zakończeniu takiego postępowania traci on kompetencję do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, co do którego uprzednio udzielił ostatecznego zezwolenia (por. powołany przez Skarżącą wyrok WSA w Poznaniu z 2 października 2013 r., III SA/Po 425/13). Tym samym, wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego nie wynika wprost z mocy prawa – czy to z ustawy, czy to z aktu prawa miejscowego (uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego). Wspomniane akty prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej (por. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) stanowią natomiast normatywną podstawę do tego, aby w oparciu o zawartą w nich regulację skonkretyzować sytuację prawną adresata norm prawnych, wydając i doręczając mu stosowną decyzję administracyjną. W przedmiotowej sprawie w decyzji wydanej przez C w P. z [...] r. wyrażono zgodę na zajęcie pasa drogowego i ustalono skarżącej wysokość związanych z tym opłat; w jej sentencji oznaczono termin zajęcia pasa drogowego na okres 50 lat (od 22 września 2013 r. do 31 grudnia 2063 r.) i zaznaczono, że opłata roczna w latach następnych, tj. od 2014 r. wynosi [...] zł. Na skuteczność i moc wiążącą tych aktów stosowania prawa administracyjnego nie wpływa natomiast to, co pozostaje w płaszczyźnie stanowienia prawa, tj. nowy akt prawa miejscowego, kształtujący nowe stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Stan faktyczny, będący podstawą rozstrzygnięcia organu administracyjnego zaistniał i został "skonsumowany" w decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów (w tym ukształtowanych w nich stawek opłat) obowiązujących w chwili wydawania decyzji (jak się później okazało – ostatecznych). Nie można więc przyjąć, że rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony, w zakresie ukształtowanej w nim powinności publicznoprawnej poniesienia opłaty za zajęcie pasa drogowego uległo modyfikacji na skutek doręczenia Spółce pisma C z 24 grudnia 2015 r., zawierającego informację o aktualnej stawce opłaty za zajęcie pasa drogowego ("w związku z wejściem w życie uchwały nr VII/60/15 Rady Powiatu Pszczyńskiegoo z dnia 27 maja 2015 r."). Nie tylko bowiem w teorii prawa administracyjnego, ale przede wszystkim w ustawodawstwie z zakresu tej dziedziny prawa (w tym, w Kodeksie postępowania administracyjnego) nie jest znana konstrukcja prawna sprowadzająca się do tego, że decyzja ostateczna wiążąca nie tylko stronę, ale i organ administracyjny jest modyfikowana poprzez doręczenie podmiotowi administrowanemu pisma, zawierającego informację o akcie prawa powszechnie obowiązującego (w szczególności, o uchwale Rady Powiatu) i wynikającej z niej regulacji prawnej. Sąd podzielił stanowisko zawarte w ww. wyroku tut. Sądu z 22 stycznia 2021 r., z którego wynika także, że w sytuacji, w której skarżąca Spółka wywiązała się z powinności uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, nałożonej na nią w ostatecznej decyzji administracyjnej (w późniejszym czasie nieuchylonej i niezmienionej z wykorzystaniem tzw. trybów nadzwyczajnych – instytucji służących uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej), to nie można zmienić decyzji administracyjnej (w dodatku – ostatecznej) informując jedynie stronę o nowo uchwalonych stawkach opłaty za zajęcie pasa drogowego. Tak więc nie miało prawnego uzasadnienia wystawienie tytułu wykonawczego i zainicjowanie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy Skarżąca wywiązała się z powinności uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, nałożonej na nią w ostatecznej decyzji administracyjnej (w późniejszym czasie nieuchylonej i niezmienionej z wykorzystaniem tzw. trybów nadzwyczajnych – instytucji służących uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej). Jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmującym przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi jest również postępowanie określone w art. 155 K.p.a. (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09). Przy czym tryb wskazany w ww. przepisie stanowi całkowicie odrębny, niezależny i niepozostający w związku z innymi instytucjami procesowymi dotyczącymi weryfikacji decyzji ostatecznych. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Z art. 155 K.p.a. wynika, ze decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 154 § 2 tej ustawy stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Z przepisu wynika więc możliwość uchylenia lub zmiany decyzji tworzącej prawa nabyte (w przeciwieństwie do art. 154 K.p.a. dotyczącego uchylenia lub zmiany decyzji nietworzącej praw nabytych). Przepisy wprowadzają możliwość usuwania z obrotu prawnego decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Chodzi zatem o takie decyzje, które organ administracji uważa z różnych względów za niecelowe lub sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Nie ma natomiast decydującego znaczenia to, czy decyzja ostateczna jest zgodna czy też sprzeczna z prawem. Nie jest dopuszczalna zmiana decyzji na podstawie powołanych artykułów polegająca jedynie na aktualizacji podstawy prawnej decyzji, tj. przywołaniu jako podstawy prawnej decyzji nowych przepisów zawierających regulację taką samą jak przepisy obowiązujące poprzednio. Aktualizacji takiej nie wymaga interes społeczny ani słuszny interes strony (tak P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2021, LEX). Poglądy doktryny i orzecznictwa (por. m.in. ww. Komentarz P. Przybysza i przywołane tam orzecznictwo) wskazują, że decyzja weryfikowana w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. może być zatem zgodna z prawem lub nawet dotknięta wadami niekwalifikowanymi, tj. niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie zaś istnienia podstaw do wznowienia postępowania (art. 145 § 1) lub do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1) prowadzi do niedopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 lub 155 K.p.a. Istotnym warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 jest także to, że decyzja wydana w tym trybie nie może pogarszać sytuacji jej adresata (wnioskodawcy). Zatem organ przed wydaniem decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w omawianym trybie jest zobowiązany do uzyskania zgody wszystkich stron. Należy mieć na uwadze, że celem tego obowiązku jest nie tylko ochrona stron, których sytuacja prawna uległaby pogorszeniu w wyniku zmiany lub uchylenia decyzji, ale że w ten sposób chronione są oczekiwania wszystkich stron co do trwałości sposobu ukształtowania treści stosunku prawnego, którego dotyczy decyzja. Dokonanie zmiany decyzji lub jej uchylenie bez zgody wszystkich stron powoduje, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; stronami, których zgodę trzeba uzyskać, są podmioty będące stronami postępowania, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 K.p.a. Podsumowując uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może nastąpić, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji; 2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; 3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym decyzje podejmowane na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych. Odnosząc powyższe spostrzeżenia do wytycznych NSA zawartych w wyroku z 16 grudnia 2020 r., na obecnym etapie postępowania, zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał i tylko wówczas, gdy nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zasadny zatem okazał się zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Z tych względów wzruszeniu podlegało także rozstrzygnięcie wierzyciela (art. 34 § 1 u.p.e.a.) poddane także kontroli sądu, na co zwrócono uwagę wyżej. W przedmiotowej sprawie wadliwość rozstrzygnięć i argumentacji zaprezentowanej w ich uzasadnieniu sprawia, że winny zostać usunięte z obrotu prawnego. Organy winny wziąć pod uwagę wskazane wyżej kwestie ponownie orzekając w sprawie. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego I instancji oraz postanowienia wydane przez wierzyciela w obu instancjach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Złożył się na nie uiszczony wpis, w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych; Dz.U z 2018 r., poz. 265) oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa.