I SA/Gl 60/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz - Ziętek, Sędziowie WSA Krzysztof Kandut, Bożena Suleja – Klimczyk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 61a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej k.p.a.) w związku z art. 17 § 1b i art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. - dalej u.p.e.a.) - po rozpoznaniu zażalenia M. S. (dalej zobowiązana lub skarżąca) na własne postanowienie z dnia [...] Nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. na podstawie tytułu wykonawczego Poczty Polskiej S.A. Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej z dnia [...] nr [...] - zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił na wstępie, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanej na podstawie tytułu wykonawczego Poczty Polskiej S.A. Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej w B. z dnia [...], obejmującego zaległości w opłacie abonamentowej rtv za okres od stycznia 2010 r. do lutego 2015 r. Wnioskiem z dnia 12 lipca 2018 r. zobowiązana zwróciła się o wstrzymanie prowadzonego postępowania egzekucyjnego do czasu wyjaśnienia sprawy przez Pocztę Polską S.A. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy z wierzycielem, Krajową radą Radiofonii i Telewizji oraz Urzędem Pocztowym [...] w związku z brakiem otrzymania szeregu przesyłek pocztowych dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Organ nadzoru ww. postanowieniem z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku strony o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego wyjaśniając, że postępowanie w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego według brzmienia art. 23 § 6 u.p.e.a. nie może być inicjowane wnioskiem zobowiązanego. Złożenie zatem takiego wniosku musi skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. - mającego zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym z odesłania art. 18 u.p.e.a. Na to postanowienie strona wniosła zażalenie, podnosząc okoliczności wskazane uprzednio we wniosku, a związane z niedoręczeniem jej przesyłek poleconych przez Pocztę Polską. W jej ocenie w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, w którym organ mógłby wstrzymać postępowanie egzekucyjne z urzędu. Alternatywnie wniosła o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu wyjaśnienia sprawy. Po przeanalizowaniu całokształtu sprawy organ nadzoru wskazał, że zagadnienie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego unormowane zostało w art. 23 § 6 u.p.e.a., zgodnie z którym organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu na czas określony czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Dosłowne brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż postępowanie w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego może być prowadzone wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek zainteresowanego. Złożony zatem przez zobowiązaną wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie mógł zainicjować postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie podlegał on merytorycznemu rozpoznaniu. Zasadnie więc organ nadzoru odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taką przyczyną w niniejszej sprawie jest niemożność prowadzenia postępowania z powodu złożenia przez wnioskodawczynię nieuprawnionego wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B.. Skoro zatem na gruncie obowiązujących przepisów zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, nie narusza prawa - to brak było podstaw do uwzględnienia zażalenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie przez organ dołączonych do jej wniosku z dnia 12 lipca 2018 r. pism - dowodów w toczącym się postępowaniu (które następnie wymieniła) a które powinny mieć bezpośredni wpływ na wynik niniejszej sprawy. Ich nieuwzględnienie spowodowało, że organ nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych, na których winno być oparte rozstrzygnięcie. Podnosząc ten zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości z uwagi na nieistnienie po jej stronie obowiązku uregulowania zaległości w opłatach abonamentowych oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi strona opisała sytuację związaną z brakiem doręczenia jej przesyłek pocztowych (w tym także poleconych) oraz przedstawiła przebieg postępowania związanego z egzekucją opłat abonamentowych i swoją korespondencję z wierzycielem i organem egzekucyjnym w tym zakresie. Podkreśliła, ze egzekucja jest prowadzona niezasadnie albowiem wyrejestrowała odbiornik w dniu 12 czerwca 2010 r. Tym samym podniosła zarzut nieistnienia obowiązku. Zaznaczyła, że organ nadzoru przed wydaniem zaskarżonego postanowienia miał obowiązek uzyskać stanowisko wierzyciela, czego jednak nie uczynił. Do skargi dołączyła szereg załączników. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Przytaczając obszernie argumentację strony skarżącej wskazał, iż podnoszone przez nią okoliczności nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Na wstępie wskazać należy, iż w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie ma zastosowania. Ustawodawca stanowiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2005 r. s. 426). To zaś oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia według powyższych kryteriów, Sąd nie stwierdził aby postanowienia organu nadzoru - wydane w obu instancjach - naruszały prawo w sposób mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie nie jest całokształt sytuacji skarżącej związanej z prowadzonym postępowaniem zmierzającym do przymusowego wyegzekwowania należności z tytułu opłaty abonamentowej lecz jedynie postanowienie organu nadzoru o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego w trybie nadzoru - stanowiące rozstrzygnięcie wniosku zawartego w piśmie z dnia 12 lipca 2018 r. Uwaga ta ma istotne znaczenie w badanej sprawie albowiem prezentowane przez stronę zarzuty w przeważającej części nie są adekwatne do treści skarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje, że gdy żądanie o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. "Inne uzasadnione przyczyny" wspomniane w art. 61a k.p.a. nie zostały skonkretyzowane przez ustawodawcę, jednakże w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż są to sytuacje, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 999/14, wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w CBOSA). Stąd też wszelkie inne kwestie, w tym dotyczące istnienia i wymagalności obowiązku, przedawnienia zaległości, prawidłowości procedowania i doręczania przesyłek przez Pocztę Polską S.A. - nie mogą być rozważane przez Sąd w niniejszej sprawie. Sąd, badając legalność podjętego przez organ rozstrzygnięcia, ocenia jedynie czy zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Skarżąca w wskazanym piśmie sformułowała wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu wyjaśnienia sprawy przez pocztę Polską S.A. - w związku ze skierowanymi do niej pismami i obszerną korespondencją kierowaną do KRRiTV. W ocenie Sądu w składzie orzekającym, zasadnie organ podjął rozstrzygnięcie opierając się na treści art. 23 § 6 u.p.e.a. Stosownie do tego przepisu organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 472/10, z istoty przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) następuje jedynie z urzędu i zależy od uznania organu nadzoru. Nadzór nad egzekucją administracyjną to kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II FSK 1274/17 Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo (wyroki NSA: z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 778/98 oraz z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1925/07) jednoznacznie stwierdził, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności. Skoro więc wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego następuje z inicjatywy organu sprawującego nadzór, to bez znaczenia pozostaje ewentualny wniosek strony w tym przedmiocie. W ocenie NSA, w sytuacji gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, to należy zastosować przepis art. 61a k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego (tak też np. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 907/16, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt III SA/Wa 3059/16) Za bezpodstawne należy zatem uznać działania strony skarżącej, która złożyła wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i oczekiwała merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Podkreślić trzeba, że dłużnikowi przeciwko któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, a który kwestionuje działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, takie jak zarzuty, skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. Wbrew sugestiom skargi nie można też uznać, że podanie skarżącej w tym zakresie rodziło po stronie organu nadzoru obowiązek zainicjowania stosownego postępowania z urzędu. W konsekwencji zasadnie - zdaniem Sądu - organ nadzoru odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Sąd podziela pogląd zawarty w zaskarżonym postanowieniu, że za przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania uznać należy sytuację wniesienia przez stronę żądania zainicjowania postępowania, w przypadku gdy przepis prawa przewiduje wszczęcie takiego postępowania jedynie z urzędu, tak jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie. Raz jeszcze zaakcentować trzeba, że sprawa związana z kontrolą rozstrzygnięcia o charakterze formalnym nie może stanowić płaszczyzny dla polemiki z zasadnością wystawienia tytułu wykonawczego i prawidłowością prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wbrew żądaniu strony skarżącej nieuprawniona jest zatem ocena zasadności podniesionych w skardze zarzutów odnoszących się do kwestii merytorycznych. Mając powyższe na uwadze Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.