I SA/Gl 836/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędziowie WSA Bożena Pindel, Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie odpowiedzialności osoby trzeciej za zaległości podatkowe oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) i art. 228 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 613) oraz § 1 pkt 12 lit.c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r., Nr 198, poz. 1925) stwierdziło uchybienie terminowi do wniesienia odwołania złożonego pismem z dnia [...] przez p. J.K. od decyzji Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] nr [...]. Decyzją tą orzeczono o solidarnej z A sp. z o.o. odpowiedzialności p. J.K. jako członka zarządu A sp. z o.o. za zaległości podatkowe tej Spółki z tytułu podatku od nieruchomości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia na wstępie wskazano, że w dniu [...] Prezydent Miasta Ż. wydał wobec p. J.K. (dalej: strona) decyzję nr [...], która została doręczona stronie w dniu [...]. Pismem datowanym na dzień [...] p. J.K. wniósł odwołanie od tej decyzji. Odwołanie to zostało nadane w InPost sp. z o.o. w dniu [...], a wpłynęło do Urzędu Miasta w Ż. w dniu [...]. Badając dopuszczalność odwołania, zachowanie terminu do jego wniesienia i spełnienie wymogów formalnych środka zaskarżenia, do czego organ odwoławczy zobligowany jest w pierwszej fazie postępowania odwoławczego, stwierdzono, że strona nie zachowała terminu do wniesienia odwołania. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 223 § 1 i § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej odwołanie od decyzji wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu podatkowego, który wydał decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym strona została prawidłowo pouczona w zaskarżonej decyzji. Sposób obliczania terminów został uregulowany w art. 12 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z § 1 tego przepisu (który znajduje zastosowanie do terminu wniesienia odwołania), jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Z kolei w myśl art. 12 § 6 pkt 2 tej ustawy - termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529 z późn. zm.) lub w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub otrzymane przez polską placówkę pocztową operatora wyznaczonego po nadaniu w państwie spoza Unii Europejskiej albo złożone w polskim urzędzie konsularnym. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że pod pojęciem operatora wyznaczonego należy rozumieć, w myśl art. 3 pkt 13 Prawa pocztowego, operatora pocztowego obowiązanego do świadczenia usług powszechnych. Operator wyznaczony jest wybierany na okres 10 lat przez Prezesa UKE, w drodze decyzji, spośród operatorów pocztowych wyłonionych w drodze konkursu ogłaszanego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (art. 72 ust. 1 tej ustawy). Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ogłasza wyniki konkursu przez ich wywieszenie w siedzibie Urzędu oraz zamieszczenie na stronie podmiotowej BIP. Prezes UKE informuje o wyborze operatora wyznaczonego, podając jego firmę, siedzibę i adres (art. 74 tej ustawy). W dniu 30 czerwca 2015 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej dokonał wyboru Poczty Polskiej Spółki Akcyjnej, z siedzibą w Warszawie, przy ul Stawki 2, wpisanej do rejestru przedsiębiorców pod numerem KRS 0000334972, NIP: 525-000-73-13 oraz wpisanej do rejestru operatorów pocztowych prowadzonego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej pod numerem B-00106 - jako operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych na lata 2016-2025. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że nadanie odwołania w placówce InPost sp. z o.o. nie może zostać potraktowane jako zachowanie terminu do wniesienia odwołania w myśl art. art. 12 § 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej, ponieważ InPost sp. z o.o. nie jest operatorem wyznaczonym w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie za datę skutecznego złożenia odwołania należy przyjąć dzień wpływu odwołania do Urzędu Miasta Ż., co nastąpiło w dniu [...]. Tymczasem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...], który należało liczyć od dnia [...], upłynął w środę, [...], a odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu [...], czyli dwa dni po tym terminie. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy przedłożonych do postępowania odwoławczego nie znajduje się wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 162 i art. 163 Ordynacji podatkowej). W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie zostało złożone po terminie, a upływ terminu do wniesienia odwołania jest okolicznością obiektywną i jako taka musi zostać uwzględniona z urzędu przez organ odwoławczy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 9/09, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zastosowano zatem art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący podniósł, że "dzień [...], według posiadanej przez niego w tym czasie wiedzy był datą, która zachowywała termin złożenia odwołania od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Ż.". W tym czasie (początek [...] r.) skarżący nie miał wiedzy, że "ktoś zmienił ustawę w dniu 30 czerwca 2015 r. odnośnie wyboru operatora pocztowego". Skarżący oświadczył, że w dalszym ciągu korzystał z poczty InPost sp. z o.o. i może nieświadomie narażał się na konsekwencje oraz zauważył, że: "skoro nie honoruje się stempla InPost sp. z o.o., to dlaczego podmiot ten może dostarczać korespondencję?". Nadto skarżący podniósł, że pismem z dnia [...] wezwano go do zapoznania się z aktami w postępowaniu prowadzonym w sprawie odwołania. Strona stawiła się, udostępniono jej akta, a w czasie trzydziestominutowej rozmowy urzędnik nie poinformował skarżącego, że uchybił terminowi. Tymczasem, gdyby skarżący otrzymał taką informację, to "już tam na miejscu złożyłby pismo o przywrócenie terminu rozpatrzenia zażalenia". Wobec powyższego skarżący wskazał, że zwraca się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o "przywrócenie terminu do rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ż.". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Nawiązując do zarzutu, że urzędnik Kolegium nie powiadomił skarżącego o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania wyjaśniono, że w większości przypadków akta sprawy do zapoznania są przedkładane stronom przez pracowników kancelarii, którzy nie są uprawnieni ani do dyskusji na temat konkretnej sprawy ani do ustalania czy dane odwołanie jest wniesione w terminie. Dopiero 3-osobowy skład orzekający, wyznaczony do rozpatrzenia odwołania, składający się z etatowych bądź pozaetatowych członków Kolegium, jest uprawniony do badania, czy odwołanie wniesione zostało w terminie. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę podkreślono, że skarżący nie złożył do Kolegium wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zaraz po powzięciu wiadomości, że odwołanie zostało złożone po terminie, czyli po otrzymaniu w dniu [...] zaskarżonego postanowienia, w którym przywołano podstawę prawną do złożenia takiego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej także: p.p.s.a.). W myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Poddanym kontroli Sądu w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] nr [...], którą orzeczono o odpowiedzialności skarżącego za zobowiązania podatkowe spółki z o.o. z tytułu podatku od nieruchomości. Zgodnie z art. 220 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej od decyzji organu podatkowego wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie do organu podatkowego wyższego stopnia. Na mocy art. 223 § 1 Ordynacji podatkowej odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu podatkowego, który wydał decyzję. Termin na zaskarżenie decyzji organu I instancji określony jest w art. 223 § 2 pkt 1 pkt 1 O.p., który stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W myśl art. 12 Ordynacji podatkowej obliczanie terminu w postępowaniu podatkowym ma charakter obiektywny. Powołany przepis stanowi bowiem, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Skoro decyzja organu I instancji z dnia [...] została doręczona skarżącemu w dniu [...] (co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru – k. 19), to termin na wniesienie od niej odwołania upłynął z dniem [...], który wypadał w dzień roboczy. Z kolei w myśl art. 12 § 6 pkt 2 tej ustawy - termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529 z późn. zm.) lub w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub otrzymane przez polską placówkę pocztową operatora wyznaczonego po nadaniu w państwie spoza Unii Europejskiej albo złożone w polskim urzędzie konsularnym. Zgodnie z art. 3 pkt 13 Prawa pocztowego pod pojęciem operatora wyznaczonego należy rozumieć operatora pocztowego obowiązanego do świadczenia usług powszechnych. Operator wyznaczony jest wybierany na okres 10 lat przez Prezesa UKE, w drodze decyzji, spośród operatorów pocztowych wyłonionych w drodze konkursu ogłaszanego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (art. 72 ust. 1 tej ustawy). Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ogłasza wyniki konkursu przez ich wywieszenie w siedzibie Urzędu oraz zamieszczenie na stronie podmiotowej BIP. Prezes UKE informuje o wyborze operatora wyznaczonego, podając jego firmę, siedzibę i adres (art. 74 tej ustawy). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że nie nadanie przesyłki w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy - Prawo pocztowe nie będzie skutkować zachowaniem terminu, chyba, że pismo w zakreślonym terminie wpłynie do organu - co w niniejszej sprawie nie nastąpiło, gdyż przesyłka zawierająca odwołanie wpłynęła do organu I instancji w dniu [...]. Stanowisko to znajduje pełne potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt I OPS 1/15 (dostępna na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którą oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego, w sprawie sądowoadministracyjnej, w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 83 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1529) nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono sądowi po jego upływie. Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że art. 83 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Regulacja dotycząca warunków zachowania terminu do wniesienia pisma, które nie zostaje złożone bezpośrednio w siedzibie adresata jest zatem tożsama zarówno dla pism kierowanych do organów podatkowych, jak i do sądu administracyjnego. Nawiązując do argumentacji skargi przywołać warto te fragmenty wspomnianej wyżej uchwały, w której NSA rozważył regulację dotyczącą zachowania terminu do wniesienia pisma przez stronę w kontekście uregulowanego przez ustawodawcę sposobu doręczania pism przez Sąd. W tym zakresie w uchwale wskazano m.in., że ustawodawca dokonując zmiany art. 83 § 3 P.p.s.a. poprzez wprowadzenie do treści cyt. przepisu pojęcia "polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego", jednocześnie nadał nowe brzmienie przepisowi art. 65 § 1 P.p.s.a., wedle którego sąd dokonuje doręczeń przez operatora pocztowego w rozumieniu Prawa pocztowego, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione przez sąd osoby lub organy. Innymi słowy wyraźnie zróżnicowano tryb dokonywania doręczeń pism przez sądy administracyjne poprzez dopuszczalność korzystania z usług operatora pocztowego od określenia sytuacji, w której następuje zachowanie terminu, gdy dochodzi do oddania pisma w polskiej placówce operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego. W doktrynie wskazuje się, że przepisy o doręczeniu mają charakter obligatoryjny, który wyłącza swobodną dyspozycję stron w zakresie sposobu doręczania pism sądowych (zasada oficjalności doręczeń) (por. B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, 5. wydanie, Warszawa 2013, s. 256). NSA wskazał zatem, że "nie sposób podzielić argumentacji, odnoszącej się do problematyki zachowania terminu w rozumieniu art. 83 § 3 P.p.s.a., prezentowanej w tych orzeczeniach, w których przyjmowano, że skoro sąd może doręczać korespondencję za pomocą innego, niż wyznaczony operatora pocztowego, to nie można tego samego prawa odmawiać stronie (postanowienia w sprawach o sygn. II OZ 278/13 i II OSK 2547/14)". Jednocześnie NSA zwrócił uwagę, że "zgodnie z art. 17 Prawa pocztowego "potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez placówkę pocztową operatora wyznaczonego ma moc dokumentu urzędowego", co jest uzasadnione szczególną rolą operatora wyznaczonego, któremu państwo powierza świadczenie usługi powszechnej i który gwarantuje ciągłość i powszechną dostępność tej usługi. Oddanie pisma w sposób określony dyspozycją art. 83 § 3 P.p.s.a. jest czynnością procesową, jej dokonanie w oznaczonym czasie może stać się przedmiotem dowodzenia. Skoro zachowanie terminu ma doniosłe znaczenie z punktu widzenia praw strony postępowania sądowoadministracyjnego, to nie jest obojętny prawnie określony sposób dowodzenia okoliczności zachowania terminu. Osoba nadająca pismo w polskiej placówce operatora wyznaczonego zawiera umowę o świadczenie usługi pocztowej, a potwierdzeniem zawarcia tej umowy jest wydanie nadawcy przez pracownika placówki pocztowej operatora wyznaczonego dowodu przyjęcia przesyłki rejestrowanej, jest to zarazem obowiązkiem operatora wyznaczonego (por. art. 46 ust. 2 pkt 6 Prawa pocztowego). Dowód z takiego dokumentu w razie konieczności sąd administracyjny może przeprowadzić w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. NSA stwierdził, że "konstrukcje zawarte w Prawie pocztowym dowodzą, że w istocie nie można mówić o równości traktowania operatorów pocztowych, gdy jeden z nich jest operatorem wyznaczonym, gdyż ich sytuacja z punktu widzenia przywołanych rozwiązań jest z założenia różna. Z tej przyczyny z woli ustawodawcy w art. 65 § 1 P.p.s.a. przewidziano, że sąd dokonuje doręczeń przez operatora pocztowego, co oznacza w praktyce tylko tyle, iż wybór operatora pocztowego należy do sądu. Z kolei w przepisie art. 83 § 3 cyt. ustawy zachowanie terminu powiązano wyraźnie m. in. z faktem oddania pisma w "polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego". Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że na gruncie Ordynacji podatkowej zasady przesyłania pism są określone analogicznie, jak w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Art. 144 § 1 tej ustawy stanowi bowiem, że organ podatkowy doręcza pisma m.in. za pokwitowaniem, za pośrednictwem operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Z kolei art. 65 § 1 P.p.s.a. określa, że sąd dokonuje doręczeń przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830). Jak więc wykazano, skarżący nadając odwołanie za pośrednictwem InPost sp. z o.o. w dniu [...] nie zachował terminu do wniesienia odwołania, gdyż wpłynęło ono do organu I instancji dopiero w dniu [...]. Nie ulega także wątpliwości, iż skarżący nie skierował do organu odwoławczego w terminie 7 dni od daty doręczenia zaskarżonego postanowienia, z którego powziął wiedzę o uchybieniu terminu, wniosku o jego przywrócenie. Zgodnie z art. 163 § 2 Ordynacji podatkowej w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie organ podatkowy właściwy do rozpatrzenia odwołania i to on ma wyłączne kompetencje w tym zakresie. W skardze, nadanej za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. w dniu [...], zawarto natomiast wniosek o "przywrócenie terminu do rozpatrzenia odwołania", domagając się uwzględnienia go przez Sąd. Zgodnie z art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej organ odwoławczy stwierdza w formie postanowienia uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Treść art. 228 § 1 pkt 2 o.p. została sformułowana w sposób jasny, kategoryczny i bezwarunkowy. Stwierdzenie niedotrzymania terminu do złożenia środka zaskarżenia nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Po stwierdzeniu niedotrzymania terminu do złożenia odwołania organ odwoławczy nie może już merytorycznie rozpatrzeć odwołania, ale ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi. Uchybienie terminu nie jest ani oceniane, ani stopniowane. Stąd także nieznaczne przekroczenie obowiązującego terminu stanowi jego uchybienie i zobowiązuje organ odwoławczy do wydania postanowienia w tym zakresie (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Wa 1731/15, LEX nr 2113594). W tym stanie rzeczy skład orzekający stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie zastosował wspomniany art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, a zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, w związku z czym skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono.