I SA/Gl 894/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Randak, Sędziowie WSA Paweł Kornacki (spr.), Beata Machcińska, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. 1. I. C. wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia (...) r., nr (...), utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia (...) r., nr (...) odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek. 2. Zaskarżona decyzja została wydana na gruncie następującego stanu sprawy. 2.1. Pismem z dnia 25 listopada 2015 r. skarżąca zwróciła się do ZUS-u o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, odsetek za zwłokę i kosztów egzekucji. Jako adres dla korespondencji wskazała: Kancelaria A., ul. (...), (...) C. Kolejne pisma w sprawie organ kierował do Z. K., pod wskazany przez skarżącą adres, określając ją pełnomocnikiem strony. W imieniu skarżącej niektóre pisma były podpisywane przez Z. K., która określała siebie jako jej pełnomocnika, niektóre zaś były podpisywane osobiście przez skarżącą. 2.2.1. Decyzją z dnia (...) r., nr (...), ZUS działając na podstawie: a) art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 30 i 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 693 ze zm. – dalej: u.s.u.s.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek w kwocie (...) zł, w tym: - składek na ubezpieczenia społeczne za okres 10/2001, 11/2001 i 12/2008 w kwocie (...) zł, - składek na ubezpieczenia zdrowotne za okres 12/2008 w kwocie (...) zł; b) art. 61a k.p.a. oraz art. 28 ust. 3a i art. 123 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek w kwocie (...) zł, w tym: - składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek za okres 10/2001 i 12/2008 w łącznej kwocie (...) zł, - składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w części finansowanej przez płatnika składek za okres 12/2008 r. w kwocie (...) zł, - odsetek według decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności obliczonych na dzień 1 października 2004 r. i 28 maja 2014 r. w kwocie (...) zł. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 30 u.s.u.s. instytucji umorzenia składek nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Z kolei w odniesieniu do składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika podano, że nie stosuje się art. 28 ust. 3a u.s.u.s. 2.2.2. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pismem z dnia 22 lutego 2016 r. złożyła i podpisała Z. K., określając siebie jako pełnomocnika skarżącej. W uzasadnieniu podano, że organ nie rozpoznał sprawy przez pryzmat przepisów o przedawnieniu należności wobec ZUS, tj. art. 24 ust. 4 i 5d u.s.u.s. oraz art. 118, 70 § 2 pkt 1, § 3 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm. – dalej: o.p.) w związku z art. 31 u.s.u.s. 2.2.3. Decyzją z dnia (...) r., nr (...), ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) r. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację w decyzji wydanej w pierwszej instancji i powoła się na art. 30 oraz 28 ust. 3a u.s.u.s. 2.3. Na skutek wniosku z dnia 25 listopada 2015 r. ZUS równolegle przeprowadził także inne postępowanie, w którym w dniu (...) r. wydał decyzję nr (...), którą na podstawie: a) art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 3 i art. 32 u.s.u.s. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na NIP (...) w kwocie (...) zł na: - Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 08/2007-02/2009, w kwocie (...) zł, - Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres 08-09/2007, 08/2008-02/2009 w kwocie (...) zł, - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 08/2007-02/2009 w kwocie (...) zł, - koszty upomnienia (...) zł, - odsetki na dzień 26 listopada 2015 r. w kwocie (...) zł; na NIP (...) w kwocie (...) zł na: - Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 10/2001, 12/2008 w kwocie (...) zł, - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 12/2008 w kwocie (...) zł, - odsetki na dzień 1 października 2004 r. i 28 maja 2014 r. w kwocie (...) zł; b) art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w łącznej wysokości (...) zł, w tym na: - Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 08/2007-02/2009, w kwocie (...) zł, - Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okres 08-09/2007, 08/2008-02/2009, w kwocie (...) zł, - Fundusz Pracy za okres 08/2007-02/2009 w kwocie (...) zł, - koszty upomnienia (...) zł, - odsetki na dzień 26 listopada 2015 r. w kwocie (...) zł; Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS decyzją z dnia (...) r., nr (...) utrzymał w mocy tę decyzję. Ostatnio wskazana decyzja została zaskarżona do tutejszego Sądu, a skarga zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Gl 977/16. 3.1. W skardze na decyzję poddaną kontroli w niniejszej sprawie, tj. na decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 14 k.p.a., a w szczególności: - art. 61a § 1 k.p.a. poprzez bezprawną odmowę wszczęcia postępowania, - art. 7, 77 i 80 k.p.a. dotyczących wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego i jego oceny. Zarzuciła także naruszenie u.s.u.s.: - art. 28 i 30 u.s.u.s. przez niezasadne przyjęcie, że umorzeniem na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. mogą być objęte jedynie składki za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, przy pominięciu okoliczności wynikających z art. 28 ust. 2 u.s.u.s., a to że nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, a więc wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności – co stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji, - przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny i niezrozumiały dla skarżącej, przy całkowitym pominięciu okoliczności, czy doszło do rozpatrzenia zarzutu przedawnienia zobowiązań, czy też przedawnienie nie nastąpiło i z jakich przyczyn. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie Ordynacji podatkowej, w szczególności art. 107 i 115 o.p. w związku z art. 31 u.s.u.s., jak również naruszenie art. 1 Protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. 3.2. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4. Zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, jednak z innych powodów aniżeli podniesione w skardze. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), daje podstawy do uznania, że ZUS działając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchybił prawu w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. 5.1. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że podanie inicjujące postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją podpisała osobiście skarżąca. We wniosku skarżąca wskazała, że adres dla korespondencji to: Kancelaria A., ul. (...),(...) C. Dalej idącego pełnomocnictwa dla Z. K. nie dołączono także w toku postępowania administracyjnego. Jednakże wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został podpisany przez Z. K., podającą się za pełnomocnika skarżącej. 5.2. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z kolei art. 33 k.p.a. stanowi, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (§ 1). Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony (§ 3). Ponadto stosownie do art. 33 § 4 k.p.a. w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Sąd stwierdza jednak, że na gruncie tej sprawy brak danych, aby przyjąć, że ta regulacja może mieć w niniejszej sprawie zastosowanie. 5.3. Przepisy dotyczące pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym nie regulują w sposób wyczerpujący wszystkich problemów wiążących się z tą instytucją. Dlatego konieczne jest sięganie pomocniczo do przepisów Kodeksu cywilnego (art. 95 i n.) oraz Kodeksu postępowania cywilnego (art. 86 i n.) – A. Matan, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, LEX 2010, teza 3 do art. 33). Pełnomocnictwo jako instytucję prawa cywilnego, w szczególności jego ustanowienie i zakres, należy więc oceniać w ramach przepisów tego prawa. Zakres pełnomocnictwa może zatem obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony w postępowaniu administracyjnym lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części (np. reprezentowanie strony w określonej sprawie jedynie w postępowaniu odwoławczym) albo tylko do niektórych czynności procesowych (por. art. 88 Kodeksu postępowania cywilnego). Upoważnieniem do dokonania tylko niektórych czynności procesowych jest m.in. upoważnienie do odbioru korespondencji kierowanej do strony (por. T. Telenga w: A. Jakubecki (red.), J. Bodio, T. Demendecki, O. Marcewicz, P. Telenga, M.P. Wójcik, Komentarz aktualizowany do art. 92 Kodeksu postępowania cywilnego, LEX 2016). 5.4. Zdaniem Sądu tak też należy ocenić zakres upoważnienia udzielony Z. K. przez skarżącą w kontrolowanej sprawie administracyjnej. Z wniosku wszczynającego postępowanie ewidentnie wynika, że skarżąca upoważnia ją wyłącznie do odbioru korespondencji. Ani w tym dokumencie pochodzącym od strony, ani w innym znajdującym się w aktach sprawy nie znajduje się oświadczenie skarżącej wskazujące na udzielenie Z. K. upoważnienia do dokonywania innych czynności procesowych, w tym złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. 5.5. Wymaga też stwierdzenia, że organ administracji publicznej powinien brać pod uwagę z urzędu rodzaj udzielonego pełnomocnictwa w każdym stadium postępowania i nie powinien dopuścić do udziału w postępowaniu osoby, która albo w ogóle nie legitymuje się należytym pełnomocnictwem (z zastrzeżeniem art. 33 § 4 k.p.a., który nie ma zastosowania w tej sprawie), pełnomocnictwo dotyczy innej sprawy niż rozstrzygana w postępowaniu albo pełnomocnik zamierza podjąć czynności, do których nie jest umocowany. Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 32 § 2 i 3 k.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu, a pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Poza tym należy zaznaczyć, że (pomijając art. 33 § 4 k.p.a. co do którego nie ma podstaw do stosowania w tej sprawie) pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi być wyraźnie udzielone konkretnej osobie (konkretnym osobom), nie można domniemywać udzielenia pełnomocnictwa (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2013, teza 2 do art. 32). 6.1. Stosownie do przepisów art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Stosownie zaś do art. 127 i nast. k.p.a. organ odwoławczy przystępuje do rozpoznania sprawy tylko i wyłącznie na podstawie wniesionego skutecznie odwołania, po wcześniejszym potwierdzeniu, że zostało ono wniesione w terminie, a także przez stronę postępowania administracyjnego lub w imieniu tej strony przez przedstawiciela ustawowego lub należycie umocowanego pełnomocnika. Dopiero spełnienie tych wymagań formalnych stwarza podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Natomiast w przypadku ustalenia, że odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie legitymuje się wymaganym pełnomocnictwem do dokonania tej czynności, organ odwoławczy powinien wezwać pełnomocnika od uzupełnienia braków formalnych pisma w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 641/97, Lex nr 33427; wyrok WSA w Krakowi z dnia 6 września 2016 r., II SA/Kr 700/16, Lex nr 2120621). ZUS nie podjął jednak niezbędnych czynności w celu uzupełnienia braku formalnego pisma (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w zakresie pełnomocnictwa do złożenia takiego wniosku w imieniu skarżącej przez inną osobę, upoważnioną tylko do odbioru korespondencji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został zatem podpisany ani przez stronę, ani należycie umocowanego pełnomocnika. Wobec tego nie zostały spełnione ustawowe warunki do jego merytorycznego rozpoznania. 6.2. Uruchomienie kompetencji bez odwołania, względnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jest działaniem dotkniętym wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., I OSK 1866/10, Lex nr 1069628). Rozpoznanie bowiem środka odwoławczego podpisanego przez osobę nielegitymującą się dokumentem pełnomocnictwa, które obejmowałoby tę czynność procesową, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak stosownego pełnomocnictwa oznacza, że środek odwoławczy nie został skutecznie wniesiony. Jak już wskazano, pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym musi być udzielone konkretnej osobie (osobom) wyraźnie, nie można domniemywać udzielenia pełnomocnictwa. W konsekwencji organ odwoławczy podjął działania "z urzędu", co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 k.p.a.) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że pogląd ten jest akceptowany tak w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie (zob. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r. str. 338, M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2013, komentarz do art. 156, pkt 3, lit. C, teza 4; wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., III SA 417/00, Lex nr 472117; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 grudnia 2015 r., II SA/Sz 703/15, Lex nr 1996871; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2012 r., II SA/Po 126/12, Lex nr 1258911; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2012 r., III SA/Gd 500/11, Lex nr 1108694). W zaistniałej sytuacji prawnej powinnością Sądu jest zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. 7.1. W toku dalszego postępowania ZUS uwzględni powyższe stanowisko, a więc podejmie czynności w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero ewentualnie wówczas działając jako organ odwoławczy uzyska możliwość rozpoznania sprawy, w tym ustosunkowania się do zarzutów skierowanych wobec decyzji wydanej w pierwszej instancji. 7.2. Na wypadek uzupełnienia braków formalnych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Sąd wskazuje, że organ powinien mieć na uwadze także następujące argumenty. Jak wyżej wskazano, na skutek jednego wniosku skarżącej o umorzenie należności składowych, ZUS odmówił wszczęcia postępowania – co stanowiło przedmiot kontroli Sądu w tej sprawie, jak również przeprowadził inne postępowanie, w którym orzekł merytorycznie i odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek (por. pkt 2.3. uzasadnienia). Po analizie wspólnych dla obu spraw akt administracyjnych, Sąd stwierdza, że organ rozdzielił orzekanie w sprawie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika (łączna kwota (...) zł) na dwie odrębne sprawy administracyjne. W decyzji merytorycznej, podlegającej ocenie Sądu w postępowaniu toczącym się pod sygnaturą akt I SA/Gl 977/16, ZUS odmówił umorzenia m.in. należności z tytułu tych składek w oparciu o art. 28 ust. 3 u.s.u.s., natomiast w decyzji podlegającej ocenie Sądu w tym postępowaniu, organ w stosunku do tych samych składek umorzył postępowanie stwierdzając jego bezprzedmiotowość w zakresie orzekania w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Takim zabiegiem procesowym ZUS naruszył art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 83b ust. 1 u.s.u.s. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ w tej samej sprawie administracyjnej, co do tego samego jej przedmiotu, w jednej decyzji rozstrzygnął sprawę co do istoty, a w drugiej decyzji rozstrzygnął w inny sposób kończący sprawę w danej instancji (odmówił wszczęcia postępowania). Przepisy znajdujące w sprawie zastosowanie nie dają podstaw do wydawania odrębnych orzeczeń co do poszczególnych przesłanek umorzenia tych samych należności składkowych (podkr. WSA) - szerzej: wyroki tutejszego Sądu z dnia 12 listopada 2014 r., I SA/Gl 486/14; z dnia 24 stycznia 2013 r., I SA/Gl 629/12; z dnia 11 marca 2014 r., I SA/Gl 1124/13, publ. CBOSA. W konsekwencji, ZUS powinien wyeliminować nieprawidłowość polegającą na odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w odniesieniu do należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika, a więc tę część decyzji (tylko część decyzji), co do której odnosi się także decyzja o charakterze merytorycznym. Zagadnienie zakresu zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. powinien zaś mieć na uwadze wyłącznie w innej sprawie administracyjnej, właśnie tej, w której wydano wskazaną decyzję o charakterze merytorycznym. 8. Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sądowych nie orzeczono, ponieważ strona skarżąca działająca osobiście, zwolniona od wpisu, nie wykazała aby poniosła koszty niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 205 § 1 p.p.s.a.).