I SAB/Gl 7/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), del. Sędzia SO Sędzia WSA Paweł Kornacki, Teresa Randak, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. K. (K.) na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1. stwierdza, że bezczynność w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w przedmiocie wymierzenia grzywny; 3. w pozostałym zakresie umarza postępowanie. Pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. (data wpływu do organu dnia 16 sierpnia 2013 r.) pan S. K. (dalej skarżący) złożył skargę na bezczynność organu administracji publicznej Prezydenta Miasta K. działającego poprzez Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. (dalej organ) wnosząc o zobowiązanie organu do wydania w terminie 7 dni, od otrzymania prawomocnego wyroku, postanowienia w przedmiocie zarzutów skarżącego z dnia [...] dotyczących zajęcia [...] Nr [...], stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ wystawił przeciwko niemu tytuły wykonawcze w związku z rzekomo nieuiszczeniem opłaty za parkowanie na drogach publicznych miasta K. W związku z opisanymi tytułami Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. wszczął egzekucję i dokonał przedmiotowego zajęcia. W dniu 18 września 2012 r. skarżący wniósł zarzuty na postępowanie egzekucyjne, w szczególności zarzut braku upoważnienia do wystawienia tytułu wykonawczego przez organ. W związku z nierozpoznaniem wskazanych zarzutów, w lutym 2013 r. skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które nie zostało rozpoznane, podobnie jak nie zostały rozpoznane przedmiotowe zarzuty, mimo zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. W zaistniałym stanie rzeczy – zdaniem skarżącego – zwłoka organu w rozpoznaniu zarzutów miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ nie rozpatrzył ich pomimo upływu prawie roku od dnia wniesienia, a brak jednocześnie jakichkolwiek przesłanek uzasadniających tak duże opóźnienie, organ wbrew treści art. 35 i 36 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej przekroczył wszelkie dopuszczalne terminy załatwienia sprawy i nie poinformował strony o przyczynach opóźnienia, organ nie rozpatrzył zarzutów pomimo zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, zaś w identycznym stanie prawnym w innej sprawie uznał za zasadne identyczne zarzuty postanowieniem z dnia [...]. Z uwagi na to, że zwłoka ma charakter rażący skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości. W piśmie z dnia 3 września 2013 r. organ wyjaśnił, że w toku przedmiotowej egzekucji zobowiązany (skarżący) złożył wielowątkowe zarzuty oparte na licznych przesłankach z art. 33 ustawy egzekucyjnej, wobec czego wszczęto postępowanie wyjaśniające mające na celu zweryfikowanie prawdziwości tych zarzutów, w trakcie którego zobowiązany złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie w dniu 19 lutego 2013 r. Zgodnie z właściwością zażalenia wraz z aktami postępowania zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które nie rozstrzygnęło sprawy zażalenia, a wierzyciel (organ) nie ma możliwości kontynuowania sprawy do czasu jego rozpatrzenia i zwrotu materiałów postępowania, w tym dowodów potwierdzających okoliczności, z którymi wiąże się fakt powstania z mocy prawa opłaty dodatkowej za parkowanie. Następnie w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania podnosząc, że skarga jest nieuzasadniona w związku z faktem, że w toku pozostaje sprawa zażalenia na niezałatwienie sprawy rozpoznania zarzutów w terminie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które mimo monitów organu nie wydało rozstrzygnięcia. Ponadto, zdaniem organu, skarga jest merytorycznie nieuzasadniona, gdyż sprawa dotyczy kilkudziesięciu nieopłaconych postojów z lat 2008-2011, a zgłaszane zarzuty opierają się na kwestiach formalnych (brak upoważnienia do wystawienia tytułów) oraz merytorycznych (istnienie obowiązku stwierdzonego tytułami). Organ wskazał na treść art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdzając, że dopiero na etapie postępowania w celu zaopiniowania zarzutów zobowiązanego możliwa jest weryfikacja istnienia obowiązku w tytułach wymienionego. W konsekwencji w ramach tego postępowania organ musi zebrać wszystkie dowody potwierdzające powstanie obowiązku i umożliwić stronie aktywny udział w postępowaniu. Organ podkreślił, że po otrzymaniu zarzutów zweryfikował swoje archiwum, gromadząc wezwania wystawione przez jego inkasentów, potwierdzające postój danego pojazdu, dołączono do akt postępowania zaświadczenie z CEPiK potwierdzające własność pojazdu oraz upomnienie wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Wysłano również do zobowiązanego (skarżącego) pismo informujące o wszczęciu postępowania, posiadanych dowodach wraz z pouczeniem o prawie aktywnego udziału w postępowaniu. W trakcie postępowania wyjaśniającego zobowiązany (skarżący) złożył zażalenie na nierozpoznanie sprawy w terminie, co wstrzymało rozpoznanie sprawy i uniemożliwiło wydanie przez organ postanowienie w trybie art. 34 ustawy egzekucyjnej. Odpowiadając na wezwanie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w piśmie z dnia 6 listopada 2013 r. wyjaśniło, że postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu zażalenia z dnia 14 lutego 2013 r. wniesionego przez skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta Miasta K. – Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K. dotyczącej zaopiniowania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnymi uznało zażalenie za zasadne, wyznaczyło termin do załatwienia sprawy wynoszący 2 tygodnie od dnia doręczenia organowi niniejszego postanowienia wraz z aktami sprawy oraz stwierdziło, że niezałatwienie sprawy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Postanowienie to doręczono skarżącemu w dniu 17 października 2013 r. Przy piśmie z dnia 18 listopada 2013 r. organ przesłał do Sądu akta sprawy wraz z postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] w sprawie zaopiniowania zarzutów zobowiązanego w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym. W odpowiedzi na pismo Sądu z dnia 29 stycznia 2014 r. skarżący w piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. wskazał, że w związku z wydaniem postanowienia w sprawie jego zarzutów bezczynność organu ustała, co czyni żądanie skargi w tym zakresie bezprzedmiotowym i uzasadnia w tej części jego umorzenie. Jednak w pozostałym zakresie skarga jest nadal zasadna, gdyż organ przez ponad rok nie zajął stanowiska i dopiero skarga na bezczynność oraz postanowienie SKO zmusiły go do działania. Zdaniem skarżącego bez znaczenia dla zwłoki było przesłanie akt sprawy do SKO, gdyż to organ pierwszej instancji był odpowiedzialny za dotrzymanie terminów załatwienia sprawy, a nie było żadnych przeszkód, aby zażądać akt z SKO albo sporządzić odpisy z akt przed wysłaniem do SKO. Skarżący podtrzymał żądanie skargi w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270), dalej ustawa p.p.s.a., "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu (...). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa" (§ 1). "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6" (§ 2). Należy zgodzić się z poglądem, że "Przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego. Unormowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. zawiera odrębne od siebie podstawy orzekania uzależnione od stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce (czy nie miała miejsca) z rażącym naruszeniem prawa nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia Sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania" (tak wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1771/13). "Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c. wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." (tak wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 86/13). "Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać także na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też że bezczynność organu wystąpiła, lecz nie miała charakteru rażącego" (tak wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 16/13). Zgodnie z treścią art. 37 § 1 k.p.a. "Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia (...)". "Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie (...). Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa" (art. 37 § 2 k.p.a.). "Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia, a zatem umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i nie podejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy (...)" p.p.s.a. (tak postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I OZ 833/13). "Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez Sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione) nie ma znaczenie w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 206/12). "Postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych" (tak postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 872/12). Warto również wskazać na pogląd, zgodnie z którym "Brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością" (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1075/12). W myśl art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2012. 1015), dalej ustawa egzekucyjna, "zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 (...), organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów (...)". "Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie" (art. 34 § 2 ustawy egzekucyjnej). "Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego" (art. 18 ustawy egzekucyjnej). Należy w tym miejscu podnieść, że przepisy ustawy egzekucyjnej nie regulują trybu i terminu wydania postanowienia wymienionego w art. 34 § 2 tej ustawy. Oznacza to, że do tego rodzaju postanowień należy stosować przepisy regulujące ich przedmiot w tym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 1 tej ustawy i braku wyłączeń z jej art. 3. Tym samym w przypadku, gdy wierzyciel, na którym ciąży obowiązek wydania postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów, jest organem, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. przepisy tej ustawy stosuje się w zakresie przewidzianego w niej postępowania, w tym co do sposobu załatwienia sprawy i terminów jej rozpoznania, to przepisy te decydują o istnieniu lub nieistnieniu bezczynności czy przewlekłości prowadzonego w tym zakresie postępowania. W przypadku wyrażenia stanowiska wierzyciela w formie postanowienia postępowanie rozpoczyna się z momentem przekazania wierzycielowi przez organ egzekucyjny zarzutów zobowiązanego na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Z chwilą otrzymania pisma zawierającego te zarzuty organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę, w zakresie zgłoszonych zarzutów, bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), przy czym niezwłocznie powinne być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone "w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.), nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych do organu. Warto w tym miejscu zauważyć, że bezczynność lub przewlekłość postępowania, o których mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. nie jest tożsama z niezałatwieniem sprawy w terminie, o czym mowa w art. 37 k.p.a. Niezałatwienie sprawy w terminie wynika wprost z zachowania lub nie terminów wymienionych w art. 37 § 1 k.p.a., zaś przewlekłe prowadzenie postępowania oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa miała być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy (tak wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13), a z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracji publicznej, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawnie formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym (tak wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2144/13). Bezsporne między stronami było, że pismem z dnia 18 września 2012 r. skarżący wniósł zarzuty na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez organ, zaś pismem z dnia 25 września 2012 r. organ egzekucyjny przekazał zarzuty organowi (wierzycielowi). Pismo to wpłynęło do organu w dniu 28 września 2012 r. W dniu 22 października 2012 r. organ zwrócił się do tutejszego Sądu o nadesłanie oryginałów wezwań dokumentujących parkowanie przedmiotowego pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania Miasta K., zaś w piśmie z dnia 16 listopada 2012 r. zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się i wypowiedzi co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] organ zaopiniował pozytywnie zarzuty zobowiązanego (skarżącego) co do innych, niż przedmiotowe, tytułów wykonawczych. W piśmie z dnia 14 lutego 2013 r. skarżący za pośrednictwem organu wniósł zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy zaopiniowania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, które wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 25 maja 2013 r. Pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. skarżący złożył skargę na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie. Później, bo postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy uznał zażalenie za zasadne, wyznaczył termin do załatwienia sprawy i stwierdził, że niezałatwienie sprawy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Następnie, w terminie wyznaczonym przez organ odwoławczy, organ wydał postanowienie z dnia [...] w sprawie zgłoszonych zarzutów, kończąc w ten sposób prowadzone postępowanie. Powyższe oznacza, że postępowanie to było prowadzone od 28 września 2012 r. do 25 października 2013 r. a więc przez okres niespełna 13 miesięcy podczas, gdy rozpoznanie tej sprawy powinno nastąpić niezwłocznie lub w przeciągu 1 miesiąca – przy sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy egzekucyjnej). Tym samym należało uznać, że w prawnie określonym terminie organ (wierzyciel) nie podjął żadnych czynności, poza zwróceniem się do Sądu o "własne" dokumenty i zastosowanie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., a więc w istocie nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, ani nie zakończył go wydaniem, w ustawowym terminie, postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela. Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że z uwagi na fakt, iż opłaty dochodzone w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym, powstają z mocy prawa i przed ich egzekucją nie toczy się żadne postępowanie wyjaśniające zakończone władnym rozstrzygnięciem o zasadności opłaty, to postępowanie w celu zaopiniowania zarzutów zobowiązanego jest tym postępowaniem, które pozwala na weryfikację istnienia obowiązku, a przez to w ramach tego postępowania organ musiał zebrać wszystkie dowody potwierdzające powstanie obowiązku oraz umożliwić stronie aktywny udział w postępowaniu. Warto bowiem przypomnieć, że w przypadku przedmiotowego postępowania egzekucyjnego ma zastosowanie przepis art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej, stanowiący o konieczności przesłania zobowiązanemu pisemnego upomnienia i niemożliwości wszczęcia tego postępowania przed upływem 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia, zaś w wystawionym tytule wykonawczym wierzyciel obowiązany jest umieścić dane z art. 27 § 1 tej ustawy, co oznacza wcześniejsze ustalenie przez wierzyciela tego co należy umieścić w treści upomnienia i tytułu wykonawczego, w tym obowiązku podlegającego wykonaniu, podstawę prawną tego obowiązku, stwierdzenie jego wymagalności, a także przy należności pieniężnej – określenia jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niewpłacenia należności w terminie, a w szczególności osoby zobowiązanej i faktu istnienia obowiązku. Tym samym, jeszcze przed sporządzeniem upomnienia i wystawieniem tytułu wykonawczego, wierzyciel musi zgromadzić odpowiednie dane dotyczące tak zobowiązanego jak i istnienia ciążącego na nim obowiązku w warstwie faktycznej i prawnej. Założenie – prezentowane przez organ, że wierzyciel będący organem władzy publicznej domaga się należności w trybie postępowania egzekucyjnego (przymusowo) bez jakichkolwiek dokumentów czy dowodów świadczących o jej istnieniu i osobie zobowiązanej do jej zapłaty, godzi w podstawowe zasady państwa prawa i w sposób oczywisty rażąco narusza istniejący porządek prawny. Niezależnie bowiem od sposobu powstania danej należności jej dochodzenia w drodze egzekucji administracyjnej musi być poprzedzone czynnościami niezbędnymi dla prawidłowego zredagowania upomnienia czy tytułu wykonawczego, w tym podstawy prawnej i faktycznej żądania (egzekwowanego obowiązku). Bezpodstawne, a więc w żaden sposób nieuzasadnione bądź niezweryfikowane przez organ władzy publicznej (wierzyciela), żądanie należności, w tym w trybie egzekucyjnym, stanowi działanie sprzeczne z prawem, a tym samym naruszające przepis art. 8 k.p.a. Dlatego też w niniejszej sprawie jeszcze przed wystawieniem tytułu wykonawczego i skierowaniem go do egzekucji, organ powinien dysponować danymi i dokumentami pozwalającymi na określenie zobowiązanego, prawa do żądania opłaty oraz dopuszczalności egzekucji (informacja CEPiK, dane o parkowaniu w danym dniu i godzinie, braku uiszczenia opłat i dowód doręczenia upomnienia), tym samym gromadzenia tych informacji dopiero w toku postępowania w sprawie stanowiska wierzyciela, wydaje się działaniem nie odpowiadającym standardom prawidłowego funkcjonowania organu władzy publicznej. Postępowanie w niniejszej sprawie doprowadziło do sytuacji, gdy sprawa, która powinna i mogła być rozstrzygnięta niezwłocznie, przerodziła się w wielomiesięczne postępowanie. Podobnie rzecz się ma z poglądem organu o wpływie na tok postępowanie znacznej ilości opłat za nieopłacone postoje i warunkami formalnymi tytułów wykonawczych (uprawnieniem do ich podpisania). To organ wystawiający tytuły decyduje o sposobie organizacji czynności podejmowanych w związku z ich wystawieniem, on też musi mieć wiedzę co do poprawności ich sporządzenia i podpisania przez osobę do tego uprawnioną. To organ administracji ma przestrzegać prawa i prawidłowo je stosować. Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem organu jakoby złożenie zażalenia na nierozpoznanie sprawy w terminie wstrzymywało jej rozpoznanie i uniemożliwiało wydanie stosownego postanowienia. Organ nie wskazał przepisu, z którego wynikałaby taka konieczność. Wręcz przeciwnie zażalenie na przewlekłość postępowania pomimo zintensyfikować jego działania zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, zaś brak akt sprawy (przesłanych do organu odwoławczego) nie hamował jej rozpoznania, gdyż mógł zastosować środki techniczne pozwalające na sporządzenie odpisu tych akt, bądź zwrócić się do organu odwoławczego o ich nadesłanie na określony czas. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. i incydentalność tego postępowania, nie ma wpływu na bieg sprawy i możliwość podejmowania czynności zmierzających do jej zakończenia. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie organ pozostawał w bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. W zakresie żądania grzywny wymienionej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza, że instytucja ta ma na celu głównie "przyspieszenie", "spowodowanie" wydania przez organ aktu w określonym terminie w sytuacji, gdy do czasu rozstrzygnięcia sprawy skargi na bezczynność akt taki nie został wydany. Grzywna ta nie ma charakteru odszkodowawczego lecz pełni rolę środka (stosowanego przez Sąd) skierowanego na "wyegzekwowanie" określonego zachowania organu w szczególnych przypadkach. Może również stanowić sankcję w przypadku stwierdzenia bezczynności czy przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Grzywna ta ma charakter fakultatywny, a jej wymierzenie związane jest z zaistniałymi w konkretnej sprawie okolicznościami, w tym zakończeniem postępowania, w której bezczynność wystąpiła przed dniem wyrokowania. Sąd uznał, że z uwagi na długotrwałość postępowania zażaleniowego w sprawie przewlekłości (przy braku środków prawnych przysługujących organowi czy stronie w tej kwestii) co oznaczało, że również dla organu odwoławczego sprawa ta wydała się być skomplikowaną, a nadto ostateczne wydanie postanowienia w sprawie niezałatwienia sprawy w terminie i postanowienia załatwiającego sprawę należało odstąpić od wymierzenia grzywny z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd zauważa, że skarga w niniejszej sprawie wniesiona została po dniu złożenia stosownego zażalenia i przed dniem wydania przez organ odwoławczy postanowienia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., zaś poinformowany o tym skarżący w piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. podtrzymał skargę w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 zd. 2 i 4 p.p.s.a. Ponownie należy przypomnieć, że złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek. Złożenie zażalenia wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i możliwe stanie się skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie (tak wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2654/13). W wyroku tym stwierdzono również, że "Ze względu na charakter środka prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., zażalenie lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być załatwione niezwłocznie", co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z tych przyczyn nie wystąpiły okoliczności uzasadniające odrzucenie skargi jak chciał tego organ. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku), oddalił jako nieuzasadnioną skargę w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny organowi (pkt 2) oraz umorzył postępowanie w pozostałym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 3).