II SA/Gl 1020/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Pismem z dnia 27 czerwca 2019 r. S. C. (dalej zwany "skarżącym") zwrócił się do Wójta Gminy O. z prośbą o wystąpienie do Rady Gminy O. z wnioskiem o podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. (dalej "Studium") w zakresie działki o nr ewid. 1 k.m. [...] obręb O. W odpowiedzi organ I instancji pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącego, iż jego pismo zostało zakwalifikowane jako wniosek o zmianę Studium i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, który zostanie poddany analizie w ramach najbliższej oceny aktualności w/w aktów planistycznych. W dniu 10 grudnia 2019 r. do organu I instancji wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, w którym zawarty został wniosek o podjęcie przez Wójta czynności w zakresie wystąpienia do Rady Gminy O. o podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany Studium w zakresie działki o nr ewid. 1 k.m. 12 obręb O. i wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej. Jednak organ I instancji pismem z dnia [...] r. podtrzymał wcześniejsze stanowisko. Następnie wskazany powyżej wniosek pełnomocnika skarżącego został ponowiony w piśmie z dnia 23 marca 2020 r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy O. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Rady Gminy O. o podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany Studium, w odniesieniu do działki nr ewid. 1 k.m. [...] obręb O. W motywach postanowienia organ I instancji wskazał, że uruchomienie procedury zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostało szczegółowo uregulowane przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta nie przewiduje trybu nakazującego wójtowi wystąpienia do rady gminy z wnioskiem o podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany studium na wniosek zainteresowanego z pominięciem art. 9 oraz art. 32 tej ustawy. Skarżący nie zgodził się z powyższym postanowieniem. We wniesionym osobiście zażaleniu zarzucił naruszenie: 1. art. 9 ust. 1 i 2 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 pkt 1 i art. 61 § 1 k.p.a.; 2. art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 3. art. 124 § 2 w związku z art. 8 ust. 1, art. 9 i art. 11 k.p.a., co doprowadziło do rażącego naruszenia podstawowych zasad postępowania, w tym przede wszystkim: zasady udzielania informacji, zasady przekonywania, zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; zasady nieodstępowania bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, gdyż uprzednio Wójt podejmował inicjatywy i zmierzał do zabudowy terenów Gminy O., które cechowały się wysokimi walorami krajobrazowymi, zaś w przypadku skarżącego nie wyraża na to zgody, kierując się w szczególności interesami bliskiej mu osoby. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 5 Kodeksu cywilnego; art. 8 § 1 k.p.a., art. 1 § 1 pkt. 1 w związku z art. 104 § 1 k.p.a. W związku podniesionym zarzutami skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do zażalenia dokumentów. Zażalenie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez skarżącego skutku, gdyż zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, działając na podstawie art. 61a § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium nakreśliło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania, przybliżyło wydane w sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji oraz przybliżyło istotę stanowiska skarżącego przedstawionego w zażaleniu. Ponadto Kolegium przytoczyło i omówiło treść art. 61a § 1 k.p.a., wskazując, że z przepisu tego wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania tj. po pierwsze, wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Po drugie, istnienie innych uzasadnionych przyczyn, uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Według Kolegium ta druga przesłanka zachodzi m.in. wtedy, gdy sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak jest przepisu, stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji, a zatem chodzi o oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w toku postępowania decyzji administracyjnej załatwiającej wniesione żądanie. Na poparcie tego stanowiska Kolegium przytoczyło wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. I OSK 1635/14. W ocenie Kolegium organ I instancji słusznie odmówił wszczęcia postępowania ze względu spełnienie drugiej ze wskazanych powyżej przyczyn. Kolegium wskazało przy tym na art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), zgodnie z którym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Natomiast zgodnie z art. 32 u.p.z.p. w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego (ust. 1). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27 (ust.2). W kontekście powyższych przepisów u.p.z.p. Kolegium uznało, że nie przewidują one wydania decyzji administracyjnej w zakresie, o jaki wnosi skarżący. Sprawa zamiany studium nie jest sprawa indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 838/16. W skardze na powyższe postanowienie zarzucono, że Kolegium nie rozpoznało zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz powieliło błędny tok rozumowania organu I instancji. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędną wykładnię przez organ II instancji, art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niedokonanie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego i naruszenie zasad postępowania wynikających z wyżej wymienionych przepisów. Zarzucono również naruszenie art. 8, 11 k.p.a. polegające na braku dogłębnej analizy sytuacji skarżącego, który wymaga wsparcia. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Dodatkowo w skardze została zawarta prośba o to, aby Sąd swoim rozstrzygnięciem spowodował dopuszczenie działki skarżącego pod budownictwo mieszkaniowo-pensjonatowe i usługi turystyczne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. W dniu 28 października 2020 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącego, w którym informuje on, że postanowieniem z dnia [...] r. zostało wszczęte śledztwo pod sygnaturą [...], w sprawie dokonanego w okresie pomiędzy [...] r. a [...] r. zatajenia przez Wójta Gminy w oświadczeniu majątkowym faktu nabycia gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,3 ha. Według skarżącego Wójt na zakupionych przez siebie terenach, bezpośrednio sąsiadujących z rezerwatem [...] dopuścił zabudowę z możliwością budowy hoteli i pensjonatów. W dniu 18 grudnia 2020 r. skarżący przesłał drogą mailową dodatkowe pismo, zawierające zdecydowaną krytykę działań Wójta oraz nakreślił szereg nieprawidłowości dotyczących jego postępowania. Skarżący wyraził przy tym nadzieję, że Sąd nie musi się trzymać sztywno przepisów i może nakazać, aby jego wniosek został poddany pod obrady Rady Gminy, co w przypadku niekorzystnej uchwał otworzy możliwość jej zaskarżenia do Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2335 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także, czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej, a podniesione w skardze zarzuty okazały się w całości bezzasadne. Podstawę, w oparciu o którą wydane zostało zaskarżone postanowienie Kolegium stanowił art. 61a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a.- tj. o wszczęcie postępowania, wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a § 1 k.p.a. Jak słusznie zauważył organ II instancji, przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Należy przy tym zaakcentować, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Użyte w omawianym tutaj przepisie pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2671/13, z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2931/15, z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 693/17). W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi żadnych wątpliwości to, że w obowiązującym stanie prawnym brak podstaw materialnoprawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wystąpienia przez wójta z wnioskiem do rady gminy o podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., dalej w skrócie "u.p.z.p.") zmiana studium odbywa się w trybie i na zasadach, które ustawodawca określił dla uchwalenia studium. Do zmiany studium zastosowanie znajdować więc będzie m.in. przepis art. 9 u.p.z.p. Z ust. 1 tego przepisu wynika, że zmiana studium wymaga najpierw uchwały rady gminy o przystąpieniu do działań w tym zakresie. Uchwała ta dopiero uruchamia sformalizowaną procedurę zmiany studium. W tym przede wszystkim powoduje powstanie po stronie organu wykonawczego gminy (w niniejszej sprawie Wójta Gminy O.) obowiązku podjęcia działań prowadzących do sporządzenia projektu zmiany studium i przedstawienia go radzie gminy do uchwalenia. Stąd uchwała ta odgrywa istotne znaczenie na drodze do zmiany studium, co wydaje się, że skarżący dostrzega i rozumie. Ustawa nie wskazuje jednak podmiotów uprawnionych do inicjatywy uchwałodawczej – może ona należeć zarówno do wójta, jak i do rady lub radnych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnyn (obecnie Dz. U. z 2020, poz. 713) oraz statutem gminy. Jednocześnie ustawa nie przewiduje możliwości wystąpienia z wnioskiem o zmianę studium przez inne podmioty (zob. Z. Niewiadomski (red), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, str. 92). Ustawodawca nie przewidział także postępowania, w ramach którego poprzez złożenie stosownego wniosku osoba zainteresowana zmianą studium, a jednocześnie nie posiadająca inicjatywy uchwałodawczej w tym zakresie mogłaby doprowadzić do tego aby wójt, skorzystał z posiadanej inicjatywy uchwałodawczej i wystąpił do rady gminy z wnioskiem o zmianę studium, a zwłaszcza, żeby w kwestii takiego wystąpienia wydał decyzję administracyjną. W konsekwencji wniosek skarżącego o wystąpienie przez Wójta do Rady Gminy z wnioskiem o zmianę Studium nie mógł doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego przed Wójtem Gminy O., ani tym bardziej do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wystąpienia przez Wójta z inicjatywą uchwałodawczą w sprawie zmiany studium. Sytuację tę prawidłowo oceniły organy obu instancji. W konsekwencji najpierw zasadnie wydane zostało postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a k.p.a., a następnie Kolegium słusznie utrzymało to postanowienie organu I instancji w mocy. Powyższej oceny nie mogą zmienić okoliczności przedstawione przez skarżącego w zażaleniu, a potem w skardze i dodatkowych pismach procesowych. Skarżący sformułował krytyczne wypowiedzi pod adresem Wójta i oraz liczne zarzuty, dotyczące zagadnień wykraczających poza kontrolę wydanego w sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W tym zakresie Sąd wypowiadać się nie może. Stanowisko, jakie Sąd zajął oddalając skargę dotyczy wyłącznie oceny zgodności z prawem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast nie stanowi jakiejkolwiek oceny innych, przedstawionych przez skarżącego działań, czy zaniechań osoby piastującej funkcję Wójta Gminy O. Rozpatrując wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro zaś ustawodawca nie przewidział możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, w ramach którego wójt jako organ wykonawczy gminy mógłby zostać zobligowany do skorzystania z posiadanej inicjatywy uchwałodawczej w zakresie zmiany studium, to wniosek o wszczęcie postępowania w tym zakresie musiał skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W kontekście zarzutu skarżącego, że Kolegium nie rozpoznało jego zarzutów podniesionych w zażaleniu stwierdzić należy, że w tym zakresie Kolegium nie naruszyło przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek Kolegium nie omówiło szczegółowo każdego z zarzutów zażalenia i nie odniosło się do każdego z nich odrębnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, to w ocenie Sądu wystraczająco precyzyjnie wyjaśniło z jakich przyczyn i w oparciu o jakie podstawy prawne utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania. Lektura uzasadnienia postanowienia Kolegium nie pozostawia przy tym wątpliwości co do tego, z jakich powodów żaden z zarzutów podniesionych w zażaleniu nie został przez ten organ uznany za zasadny. Należy także zauważyć, że wbrew oczekiwaniom skarżącego Sąd nie posiada kompetencji do tego, aby w ramach kontroli zaskarżonego postanowienia doprowadzić do zmiany przeznaczenia działki skarżącego. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz 374, ze zm.), albowiem w związku intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Mając na względzie dotychczasowe rozważania Sąd stwierdził, że organy dokonały, wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia, ustaleń co do stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, respektując przy tym zasady wynikające z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ustalony zaś w ten sposób stan faktyczny sprawy został poddany prawidłowej subsumpcji pod przywołane powyżej przepisy. W konsekwencji wszystkie zarzuty skargi uznać należało za bezzasadne. Ponadto Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Skoro w ramach przeprowadzonej kontroli Sąd w zaskarżonym postanowieniu nie stwierdził naruszeń prawa, które w świetle cytowanego na wstępie art. 145 § 1 p.p.s.a. dawałyby podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu II instancji, to na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.