II SA/Gl 1022/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgody na zrzeczenie się odszkodowania za nieruchomości gminne zajęte pod drogę publiczną uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rada Miejska w B. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zrzeczenie się odszkodowania za nieruchomości gminne, które stały się własnością Skarbu Państwa z przeznaczeniem na realizację inwestycji drogowej PN. "[...]". Z § 1 tej uchwały wynika, że dotyczyła ona odszkodowań za grunty gminne ( 51 działek ewidencyjnych) ustalonych 10 decyzjami Wojewody [...] wydanymi w dniach [...]. (4 decyzje), [...] (5 decyzji) oraz [...] r. (1 decyzja). W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej zwanej u.s.g.), oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Wojewoda [...] uznając brak podstaw prawnych do podjęcia powyższej uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] stwierdził jej nieważność. Na rozstrzygnięcie to Gmina B. wniosła skargę, która zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pod sygnaturą II SA/Gl 710/12. Po wniesieniu skargi przez Gminę Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...], powołując się na art. 91 ust. 1 u.s.g., uchylił zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze w części akapitu trzeciego jego uzasadnienia w zakresie wyrazów "od Skarbu Państwa na rzecz Gminy B." oraz w zakresie "nawet w tak nietypowej sytuacji, gdzie Prezydent Miasta B. – występuje jednocześnie po stronie wierzyciela – jako organ reprezentujący Gminę B., jak i dłużnika- jako organ reprezentujący Skarb Państwa". W uzasadnieniu tego aktu Wojewoda [...] wskazał, że w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] r. niezależnie od wskazań, co do braku podstaw prawnych do wyrażenia przez Radę Miejską w B. zgody na zrzeczenie się odszkodowania, podjął rozważania w zakresie legalności działań Miasta B., na które Rada wyraziła zgodę. W uchylanym fragmencie uzasadnienia nieprawidłowo zaś przyjął ( sugerując się treścią § 1 unieważnianej uchwały), że postępowania odszkodowawcze zostały zakończone ustaleniem odszkodowania od Skarbu Państwa na rzecz Gminy B. oraz, że Prezydent Miasta B. występuje jednocześnie po stronie wierzyciela, jak i dłużnika. Tymczasem decyzje Wojewody [...] wskazane w uchwale Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. ustalały wysokość odszkodowań, a do ich wypłaty zobowiązywały Prezydenta Miasta B., jako zarządcę drogi na prawach powiatu. Z mocy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm. –dalej specustawy drogowa), w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uprawnienia, obowiązki i zadania tego organu wykonuje właściwy zarządca drogi. W świetle art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, w granicach miast na prawach powiatu jest prezydent miasta. Stosownie zaś do art. 22 ust. 1 specustawy drogowej koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego. ponosi. Zgodnie wreszcie z ustawą z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu, zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Tym samym stan faktyczny i prawny wynikający ze wskazanych decyzji Wojewody dowodzi, że organem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Prezydent Miasta B. – jako zarządca drogi krajowej w mieście na prawach powiatu. Mając zatem na uwadze zasadę legalizmu, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, organ nadzoru uznał za konieczne zweryfikowanie wydanego wcześniej rozstrzygnięcia e wskazanej wyżej części. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Radzie Miejskiej w B. w dniu [...] r. W dniu [...] r. H. B. pełniąca funkcję organów gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaskarżenia tego rozstrzygnięcia, w oparciu o którą Gmina B. wniosła skargę do sądu administracyjnego w dniu 10 lipca 2012 r. W skardze tej domagała się uchylenia opisanego aktu Wojewody jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 154 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. Zdaniem skarżącej Gminy, należy wykluczyć możliwość stosowania nadzwyczajnych trybów weryfikacji wobec rozstrzygnięć nadzorczych. W tej kwestii Gmina powołała się na stanowisko doktryny (por.: Gabriel Węgrzyn, Stwierdzenie nieważności jako środek nadzoru – zagadnienia procesowe), zgodnie z którym organ nadzoru traci kompetencje do orzekania w sprawie nieważności uchwały rady gminy z chwilą upływu 30-dniowego terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. Tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane już po upływie tego terminu. Nadto, Gmina powołała się na dalej idące poglądy doktryny, wykluczające możliwość ingerencji organu nadzoru w wydane rozstrzygnięcie z chwilą ich doręczenia lub ogłoszenia (por.: A. Matan, Komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał, że sądy administracyjne w praktyce nie kwestionują uprawnień organu nadzoru do tego rodzaju autokontroli środków nadzorczych. Dla poparcia tego stanowiska przywołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 710/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...]. Rozpoznając skargę na akt organu nadzoru z dnia [...] r., Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że brak jest podstaw prawnych do wdrożenia w stosunku do rozstrzygnięcia nadzorczego nadzwyczajnych trybów weryfikacji, przewidzianych w procedurze administracyjnej w odniesieniu do decyzji administracyjnych, bądź zaskarżalnych postanowień. W szczególności, podstawy prawnej do weryfikacji aktu nadzoru nie stanowi powołany w zaskarżonym rozstrzygnięciu przepis art. 91 ust. 1u.s.g. Przepis ten w sposób precyzyjny stanowi bowiem o kompetencji organu nadzoru do orzeczenia o nieważności uchwały organu gminy, sprzecznej z prawem, w terminie 30 dni od jej doręczenia. Zdaniem sądu administracyjnego podstawy prawnej do działania organu nadzoru w celu weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego nie można upatrywać także w treści art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, przewidującego odpowiednie stosowanie w postępowaniu nadzorczym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Akt organu nadzoru, podjęty w trybie art. 91 ust. 1 ustawy, nie stanowi bowiem decyzji administracyjnej, ani postanowienia będących orzeczeniami wydawanymi w indywidualnych sprawach (vide: wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 447/06, LEX nr 265705). Także nadzwyczajne tryby, postępowania uregulowane przepisami art. 145 – 163 k.p.a., dotyczą wyłącznie decyzji w rozumieniu kodeksu oraz postanowień w wymienionych w art. 126 k.p.a. Oczywistym jest także, że wdrożenie któregoś z nadzwyczajnych trybów postępowania nie jest dopuszczalne po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na akt wydany w postępowaniu zwyczajnym (rozpoznawczym). W takim bowiem przypadku jedną prawną możliwość weryfikacji aktu, będącego przedmiotem skargi, reguluje przepis art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej zwanej p.p.s.a. ). Z mocy tej regulacji, organ którego działanie zaskarżono, może w zakresie własnej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, stwierdzając równocześnie, czy jego działanie miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Dodać należy, że tryb autokontroli, wynikający z uregulowania zawartego w p.p.s.a., nie dotyczy jedynie decyzji bądź postanowień, lecz także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Zatem zakresem autokontroli w tym trybie mogą być objęte rozstrzygnięcia nadzorcze (por.: m.in. przywołane w odpowiedzi na skargę postanowienia tut. Sądu z dnia 19 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 344/12 i z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 341/10). Uwzględnienie skargi w całości przez organ, którego działanie zaskarżono, powoduje bezprzedmiotowość postępowania sądowego, co skutkuje jego umorzeniem z mocy art. 161 § 1 pkt 3 ustawy. Nie można jednak przyjąć, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Organ nadzoru nie uwzględnił bowiem w całości wniesionej przez Gminę B. skargi w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Gl 710/12, gdyż nie uchylił zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] r. nr [...], będącego przedmiotem skargi, lecz jedynie fragment uzasadnienia tego rozstrzygnięcia. Zaskarżony w niniejszej sprawie akt nadzoru nie spowodował w związku z tym umorzenia postępowania sądowego sprawie sygn. akt II SA/Gl 710/12 i pozostał bez wpływu na treść wydanego w tej sprawie wyroku Sądu z dnia 3 sierpnia 2012 r. Wskazać też przyjdzie, że przywołany przez organ nadzoru art. 7 Konstytucji RP, stanowi o działaniu organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Stąd też nawet gdyby przyjąć, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pozwala organowi nadzoru na weryfikację własnego aktu, to działanie takie z mocy tego przepisu jest ograniczone 30-dniowym terminem liczonym od doręczenia mu uchwały rady gminy. W kontrolowanym postępowaniu zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło zaś po upływie tego terminu, co z istoty pozbawiło organ nadzoru kompetencji w sprawie , co wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Wskazać wreszcie trzeba, że z chwilą doręczenia wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego organ, który go wydal jest stosownie do art. 110 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. związany tym aktem. Konsekwencją takiego stanu rzeczy była konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jako podjętego bez podstawy prawnej w oparciu o art. 148 p.p.s.a. Uwzględniając skargę sąd zobligowany był także do orzeczenia o niewykonalności zaskarżonego aktu w oparciu o art. 152 tej ustawy. Zdaniem składu orzekającego, przepis ten ma bowiem także zastosowanie w przypadku rozstrzygnięć nadzorczych (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbickiego, wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, s. 543). Potrzebę zawarcia takiego orzeczenia w wyroku w przypadku uchylenia aktu nadzoru należy upatrywać zaś w fakcie, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zatem akt nadzoru wywołuje z mocy prawa określony skutek prawny jeszcze przed uzyskaniem waloru prawomocności. Odnosząc się zaś do wniosku Gminy o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać przyjdzie, że postępowanie sądowe wolne było od kosztów sądowych, zaś poniesienia innych wydatków, o których mowa w art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a., nie wykazano.