II SA/Gl 1029/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R.F. i A. F. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Podaniem z dnia 8 maja 2012 r. R. F. i A. F. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), którą nakazano R. i A. F. rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] w Z.. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawcy wskazali art. 145a (nie podali nazwy aktu prawnego) stwierdzając, że ich wolą jest zalegalizowanie budynku w stosunku do którego orzeczono rozbiórkę. W podaniu podnieśli, że w 2005 r. dokonali przebudowy istniejącego w tym miejscu budynku zmieniając jego wymiary. Pozostałe filary zostały obmurowane, wykonano dach dwuspadowy, zadaszenie zostało pokryte blachą. Przed rozpoczęciem robót uzyskali informację, że roboty nie wymagają zgłoszenia. Wnioskodawcy w podaniu przedstawili również ich sytuację rodzinną oraz historię robót wykonanych na ich działce. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 149 § 3 Kpa odmówił wznowienia postępowania zakończonego wymienioną na wstępie decyzją. W uzasadnieniu organ podał, że w ramach czynności wstępnych po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją należy ustalić, czy żądanie pochodzi od strony i złożone zostało w ustawowym terminie (art. 148, art. 145a § 2 Kpa) oraz czy opiera się na ustawowej podstawie (art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa). Zdaniem organu wnioskodawcy nie podali żadnej podstawy wznowienia, a okoliczności podane przez nich we wniosku znane były organowi w chwili wydania decyzji o rozbiórce budynku. W sprawie nie pojawiły się żadne nowe okoliczności. Mając to na względzie orzeczono o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 Kpa. Od decyzji tej odwołanie wnieśli R. F. i A. F. domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy i uchylenia wszelakich kar zastosowanych względem nich. Decyzję uznali za krzywdzącą, skoro organ nie uwzględnił ich dobrej wiary przed rozpoczęciem robót, braku świadomości dokonania zgłoszenia. Nie wziął również pod uwagę, że budynek widnieje na mapach, opłacany jest podatek. Ponadto przytoczyli okoliczności podane już we wniosku o wznowienie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że katalog przyczyn wznowienia w sposób wyczerpujący został ujęty w przepisach art. 145 § 1 i art. 145a § 1 Kpa. Odwołujący w owym wniosku domagając się zalegalizowania budynku gospodarczego przytoczyli przepis art. 145a. Zgodnie z treścią tego przepisu zawartego w Kodeksie postępowania administracyjnego przesłankę wznowienia stanowi orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzona zostanie niezgodność aktu, stanowiącego podstawę prawną decyzji, z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 145a Kpa w przedmiotowej sprawie nie ma w ogóle zastosowania, mając zaś na względzie treść wniosku brak jest ustawowych podstaw wznowienia. Powołując się zaś na wyrok NSA z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1652/95 stwierdził, że organ uprawniony jest do odmowy wznowienia postępowania również wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego między wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji. Organ odwoławczy dostrzegł, że po dniu 11 kwietnia 2011 r. na skutek nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego odmowa wznowienia postępowania winna przybrać formę postanowienia, nie zaś decyzji. Uchybienia jakiego dopuścił się organ pierwszej instancji nie ma jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R. F. i A. F. zakwestionowali działania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli stwierdzenia zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2012 r. zarzucili zaś organowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 Kpa polegające na tym, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. została doręczona jedynie jednej ze stron postępowania pozbawiając drugą możliwości udziału w postępowaniu, a ponadto że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji i nie znane organowi, który wydał decyzję oraz że decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pomimo tego, że art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego umożliwia legalizację obiektu zaniechał zwrócenia się do Wójta Gminy o opinię, czy obiekt odpowiada przepisom prawa miejscowego, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Także usytuowanie otworu okiennego w odległości 2,77 m od granicy z działką sąsiednią nie stanowi obecnie przeszkody w legalizacji, gdyż otwór ten jest likwidowany, stąd obiekt odpowiada już wszystkim warunkom technicznym. Na rozprawie przed Sądem w dniu 13 grudnia 2012 r. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację wniósł o oddalenie skargi, akcentując, że wadliwa forma rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania jest uchybieniem niemającym wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja w ostatecznym wyniku odpowiada prawu, na które powołuje się zawarte w niej rozstrzygnięcie. Trafnie przyjęły organy administracyjne, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która służy weryfikacji decyzji ostatecznej, jednakże możliwość uruchomienia tego nadzwyczajnego postępowania, a następnie ponownego rozstrzygnięcia sprawy uzależnione jest od zachowania terminu do złożenia podania, w przypadku wznowienia na żądanie strony oraz wystąpienia podstaw wznowienia wyczerpująco wskazanych w przepisach procedury administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie inicjatywa wznowienia postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. pochodziła od skarżących. Niewątpliwie decyzja ta jest ostateczna, czego skarżący w toku postępowania nie kwestionowali. Z przedstawionych sądowi akt administracyjnych wynika, że decyzja doręczona została zarówno obu skarżącym oddzielnie, jak i T. W. – stronom tego postępowania w dniu 13 września 2011 r. Okoliczność, że na dowodach doręczenia, obok numeru sprawy administracyjnej, uwidoczniono datę 12 września 2011 r., gdy tymczasem decyzja wydana została w dniu [...] r., nie oznacza, że doszło do doręczenia zupełnie innej decyzji. Zauważyć przyjdzie, że data 12 września 2011 r. odnosi się do dnia wysłania stronom dwóch decyzji z dnia [...] r. (nr [...] o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego i nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego), zresztą skarżący w piśmie procesowym po wniesieniu skargi przyznają fakt doręczenia im decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego. We wniosku o wznowienie postępowania skarżący powołali się na podstawę z art. 145a, nie podając aktu prawnego. Słusznie jednak organ odwoławczy uznał, że chodzi o przepis zawarty w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią § 1 art. 145a Kpa można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Omawiana podstawa wznowienia zachodzi wówczas, gdy już po wydaniu dotychczasowej decyzji Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności przepisu, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą. Skarżący nie powoływali się zaś na to, że po wydaniu dotychczasowej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 49b ust. 1 lub ust. 2 ustawy Prawo budowlane. O ile zaś chodzi skarżącym o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r., sygn. akt P 46/08 stwierdzający niezgodność art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. z 2009 r. Nr 160, poz. 1276), to orzeczenie to ogłoszone zostało i weszło w życie przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Gdyby więc organ nadzoru budowlanego w postępowaniu zwykłym orzekł o rozbiórce tego budynku nie uwzględniając powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, mogłoby to stanowić podstawę do żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Okoliczność ta nie jest, jak słusznie przyjęły organy, przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego. We wniosku o wznowienie postępowania skarżący przytoczyli szereg okoliczności odnoszących się do robót związanych z budową budynku gospodarczego, wskazali na przyczyny, z powodu których doszło do podjęcia robót przy istniejącym w tym miejscu większym wówczas budynku, szczegółowo opisali rodzaj i charakter tych robót traktując je w dalszym ciągu, odmiennie niż organy nadzoru budowlanego, jako przebudowę. Pomijając już kwestię, że skarżący nie przywołali żadnej ustawowej podstawy wznowienia, to sama treść wniosku nie pozwalała na uznanie, że w rzeczy samej przesłanką wznowienia jest również art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Analiza treści wniosku, podobnie jak odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, jednoznacznie przemawia za tym, że nie są to nowe dla sprawy okoliczności faktyczne, które istniały w dniu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego, a nie były znane organowi nadzoru budowlanego. W gruncie rzeczy skarżący nie wskazują podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, lecz podważają ustalenia organu i zakres przeprowadzonego postępowania, a w konsekwencji – wobec niepełnego postępowania dowodowego – treść rozstrzygnięcia. Istniały więc podstawy do przyjęcia przez orzekające w sprawie organy, że wniosek nie został oparty o ustawową podstawę. Poglądu tego nie zmienia samo werbalne powołanie się przez skarżących w postępowaniu sądowym (w piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2012 r.) na podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 i 6 Kpa, gdyż sformułowane zarzuty zmierzają do wykazania, że decyzja nakazująca rozbiórkę budynku gospodarczego została wydana bez przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w tym bez uzyskania stanowiska Wójta Gminy W. odnośnie zgodności wykonanych robót z ustaleniami planu miejscowego. Jak już zauważono, wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie jest przesłanką wznowienia, lecz stwierdzenia nieważności decyzji. Przepisy procedury administracyjnej oparte zaś są na zasadzie niekonkurencyjności poszczególnych trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji. Nie znajduje usprawiedliwienia ostatni już zarzut skarżących naruszenia przez organy art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Przepis ten określa przesłankę wznowienia, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Formułując ten zarzut skarżący nie precyzują, jaka osoba nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji dotychczasowej. Bezspornym jest, co rozważono, że oboje skarżący brali udział w postępowaniu administracyjnym, zawiadamiano ich o czynnościach procesowych, uczestniczyli w nich, doręczona im została decyzja kończąca postępowanie. Jak już zauważono na wstępie, w postępowaniu tym brał również udział jego inicjator. Okoliczność, że jeszcze inna osoba nie brała udziału w postępowaniu jako strona nie stwarza jednak skarżącym uprawnienia do żądania wznowienia w oparciu o tę podstawę. W orzecznictwie sądowym w ostatnim czasie utrwalił się pogląd, że tylko strona która nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy ma prawo żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (por. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 915/05, z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1278/08, z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1882/10 – CBOSA, http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem zarzut ten nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia kontrolowanych decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Całokształt przedstawionych rozważań skłania do akceptacji stanowiska organów, że wniosek skarżących o wznowienie postępowania nie został oparty o żadną z ustawowych podstaw wznowienia. Istniały zatem warunki do orzeczenia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 Kpa. Jednocześnie stwierdzić przyjdzie, że przyjęty stan faktyczny sprawy nie stwarzał po stronie organu administracyjnego obowiązku wznowienia z urzędu postępowania. Zaskarżona decyzja, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wydana została w dniu [...] r. Przepis art. 149 § 3 Kpa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., przewiduje zaś postanowienie jako formę odmowy wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu to uchybienie nie miało wpływu na końcowy wynik sprawy na drodze administracyjnej, jako że istniała podstawa do podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie każde naruszenie prawa materialnego, ale tylko takie, które miało wpływ na wynik sprawy uprawnia wojewódzki sąd administracyjny do uchylenia z tego powodu zaskarżonej decyzji. Z tych wszystkich powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.