II SA/Gl 104/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przyłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r. znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz K. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej k.p.a.), w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. 2013 r., poz. 1399 z późn. zm. – dalej u.cz.p.g.), nakazał D. K., właścicielce nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie nr 1, przyłączenie zabudowanej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W uzasadnieniu podano m. in., że w związku z wybudowaniem przez Gminę K. sieci kanalizacyjnej z dniem [...] r. stworzone zostały warunki przyłączenia do niej ww. nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania pismem z dnia [...] r. zwrócono się z prośbą o udzielenie informacji, czy dla nieruchomości tej zostały stworzone warunki umożliwiające wykonanie przyłączenia budynków do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Z uzyskanej odpowiedzi wynika, iż zostały stworzone warunki umożliwiające przyłączenie budynku mieszkalnego oznaczonego nr [...], położonego w pierwszej linii zabudowy od strony ulicy [...] (droga wojewódzka DW [...]), do sieci kanalizacyjnej. Mając zatem na uwadze, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki, od których ustawodawca uzależnił dopuszczalność i obowiązek wydania przez organ decyzji nakazującej przyłączenie zabudowanej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, należało orzec jak w sentencji. Od powyższej decyzji odwołała się strona, reprezentowana przez pełnomocnika. W odwołaniu zarzucono decyzji organu pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i 107 § 3 k.p.a., a także naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 – dalej u.s.g.). W uzasadnieniu odwołania podniesiono m. in., że organ Gminy, nakazując przyłączenie przedmiotowej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, nie wziął pod uwagę, że nieruchomość, której przyłączenie nakazano, to nie tylko grunt, ale i znajdujące się na nim i trwale z nim związane wszystkie budynki. Zdaniem odwołującej się strony, to organ Gminy zaniedbał właściwego zaprojektowania i wykonania sieci kanalizacyjnej, gdyż posiadał wiedzę, o fakcie umiejscowienia na przedmiotowej działce więcej niż jednego budynku oraz trudności technicznych mogących wystąpić przy ich przyłączaniu do sieci. Wykonanie kosztownej przepompowni umożliwiającej odprowadzanie ścieków odwołująca uznała za okoliczność zwalniającą ją z obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. W konkluzji pełnomocnik strony wniósł o uchylenie decyzji w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 u.cz.p.g., utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w całości w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że przyłączenie do sieci kanalizacyjnej jednego budynku znajdującego się na nieruchomości jest możliwe bez konieczności poniesienia dodatkowych i nadzwyczajnych nakładów. Z kolei przyłączenie dwóch innych budynków znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości jest możliwe, ale po wybudowaniu dodatkowych urządzeń (przepompowni), gdyż grawitacyjne odprowadzanie ścieków, z uwagi na ukształtowanie terenu, jest niemożliwe technicznie. Zdaniem SKO Gmina K. zapewniła warunki do podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Poza sporem pozostaje również fakt, że nieruchomość nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik strony, zarzucając jej naruszenie przepisów: 1) art. 7, art. 77, 107 § 3 k.p.a., 2) art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g. 3) art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. Jednocześnie wniesiono o: 1) uchylenie w całości decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, 2) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, 3) zobowiązanie Przedsiębiorstwa "A" Spółka Akcyjna w C. do przedstawienia Sądowi informacji/zaświadczenia na temat technicznych warunków przyłączenia do istniejącej sieci kanalizacyjnej, w szczególności ze wskazaniem głębokości wkopanej studzienki kanalizacyjnej do nieruchomości oraz zobowiązanie do udzielenia informacji, czy w aktualnym stanie faktycznym możliwe jest grawitacyjne odprowadzanie ścieków z budynków znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości do istniejącej infrastruktury kanalizacyjnej. W uzasadnieniu podano m. in., że przyłączenie wszystkich znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości budynków jest możliwe, ale tylko po wybudowaniu dodatkowych urządzeń (przepompowni), co nie jest obowiązkiem skarżącej. Należy stwierdzić z dużym prawdopodobieństwem, iż dokumentacja projektowa podłączenia budynków znajdujących się na nieruchomości jest niezgodna z rzeczywistym stanem faktycznym i nie powinna być podstawą rozstrzygnięć w niniejszej sprawie. Istniejący stan faktyczny prowadzi do wniosku, iż Gmina K. nie zapewniła warunków podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i nie może żądać podłączenia do niej nieruchomości przez skarżącą. Właściciel nieruchomości nie jest zmuszony do rozbudowy sieci kanalizacyjnej (co byłoby zadaniem Gminy). Ponadto zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o stan faktyczny, który nie stanowił całości możliwych do ustalenia faktów w sprawie. Skarżąca podnosi, że Gmina K., jak i SKO, nie biorą pod uwagę faktu, iż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się kilka budynków, do których winna być doprowadzona infrastruktura kanalizacyjna. Na działce znajdują się budynki, które z uwagi na wadliwie wykonaną sieć kanalizacyjną nie mogą zostać do niej podłączone, ponieważ głębokość usadowienia kanalizacji nie pozwala na grawitacyjne odprowadzanie ścieków z tych budynków. To w konsekwencji wiąże się z koniecznością wykonania już na samej posesji bardzo drogiej "przepompowni", która umożliwi ich odprowadzenie. Pozostałe dwa budynki znajdujące się na działce znajdują się na niej od lat [...] XX w., znajdują się one również w ewidencji gruntów i budynków, a od których każdoczesny właściciel odprowadzał do kasy Gminy K. podatek od nieruchomości oraz inne podatki związane z prowadzoną w nich działalnością gospodarczą. Ponadto wszystkie budynki posiadają jeden wspólny zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych (szambo). Skarżąca podnosi, iż koszt wykonania infrastruktury technicznej, która mogłaby zastąpić grawitacyjne odprowadzanie ścieków z pozostałych budynków na jej nieruchomości, to koszt min. 50.000 zł, nie licząc dalszych kosztów związanych z konserwacją instalacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m. in. przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Ust. 6 i 7 tego samego przepisu wskazują, że nadzór nad realizacją obowiązków określonych w ust. 1-4 sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Przy tym w świetle art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Zatem przesłankami, od których spełnienia ustawodawca uzależnił dopuszczalność i obowiązek wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, są: istnienie takiej sieci, możliwość przyłączenia do niej nieruchomości, brak wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków oraz niezrealizowanie przez właściciela nieruchomości obowiązku przyłączenia. Przesłanki te muszą zaistnieć kumulatywnie, a organ administracji publicznej winien ich zaistnienie zbadać i wykazać w uzasadnieniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 4/13). Przesłanki te podlegają ustaleniu w toku postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem przepisów dotyczących postępowania dowodowego. W tym kontekście należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r. w Lublinie) z dnia 17 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517. Zawarto tam ogólne reguły dotyczące postępowania dowodowego. Stwierdzono m. in., że z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej, podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: - po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, - po drugie - ocena, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, - po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, - po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych przesłanek pozwala przyjąć, że ocena stanu faktycznego z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych jest prawidłowa. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji (wyrok WSA w Gliwicach z 12 stycznia 2011 r., II SA/Gl 906/10). W decyzji pierwszoinstancyjnej mowa jest o przyłączeniu zabudowanej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, co obejmuje bez wyjątku każdy budynek położony na przedmiotowej nieruchomości. Przy tym sformułowanie "przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej" z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g. oznacza nie tyle przyłączenie gruntu (nieruchomości gruntowej) do sieci, ale podłączenie budynków do sieci, bowiem to tam produkowane są ścieki. Chodzi zatem o nieruchomości budynkowe. Jednocześnie organy przyznają, że nie jest możliwe podłączenie do sieci wszystkich budynków znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości gruntowej (a jedynie jednego, co Skarżąca na rozprawie także podważała, przedkładając wcześniej wyniki pomiarów geodezyjnych). W tej sytuacji wykonanie zobowiązania nałożonego przez organy wymagałoby dokonania dalszej inwestycji ze strony skarżącej i zamontowania przepompowni, co obciążałoby ją finansowo w sposób niewspółmierny w stosunku do innych osób, które takich inwestycji nie musiałyby dokonywać. Zatem sieć kanalizacyjna albo w ogóle nie mogła być wykonana w tym miejscu w sposób umożliwiający przyłączenie do niej nieruchomości bez żadnych większych nakładów, albo została ona zaprojektowana (lub wykonana) wadliwie, a skutkami błędów organy próbują obciążyć skarżącą. Przy tym argumentacja skarżącej została przez organ pierwszoinstancyjny odparta w sposób lakoniczny, bez żadnych głębszych analiz. Także uzasadnienie odwoławcze sprowadza się jedynie do przywołania stanu faktycznego, przepisów, ogólnych informacji o regulacji prawnej, a rozważań odnoszących się do niniejszej sprawy jest niewiele (por. art. 107 §3 k.p.a.). Stwierdza się, że Gmina K. zapewniła warunki do podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Przy tym w toku prowadzonego postępowania pismem z dnia [...] r. zwrócono się do pracownika sprawującego samodzielne stanowisko ds. rozliczeń projektu Urzędu Miejskiego w K. z prośbą o udzielenie informacji, czy dla nieruchomości zostały stworzone warunki umożliwiające wykonanie przyłączenia budynków do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Z uzyskanej odpowiedzi wynika, iż zostały stworzone warunki umożliwiające przyłączenie budynku mieszkalnego oznaczonego nr [...], położonego w pierwszej linii zabudowy od strony ulicy [...], do sieci kanalizacyjnej. Jednocześnie wskazano, że pozostałe budynki winny być przyłączone do sieci po dostosowaniu instalacji wewnętrznej przez skarżącą. Powołano się na oświadczenie I. K. z [...] r., z którego miałby wynikać zamiar przyłączenia jedynie jednego budynku, znajdującego się najbliżej drogi. Lektura tego pisma wcale nie jest tak jednoznaczna i nie przesądza o wskazanym zamiarze, skoro – jak twierdziła na rozprawie skarżąca – wszystkie trzy budynki znajdują się pod tym samym adresem (ul. [...]), wskazanym w oświadczeniu. Są one w tym miejscu posadowione od dawna i w czasie projektowania inwestycji już tam istniały. Organy kwestii tych nie analizują, starając się przerzucić ciężar kosztów dostosowania instalacji do wymagań technicznych na skarżącą. Ta z kolei na rozprawie stwierdziła, że podłączenie nawet najbliższego od drogi budynku do sieci kanalizacyjnej nie jest możliwe w sposób grawitacyjny, co wynika z pomiarów geodezyjnych. W wyroku NSA z 26 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 270/11, stwierdzono, że realizacja obowiązku utrzymania czystości i porządku nie polega na tym, że nieruchomość zostanie podłączona do istniejącej sieci kanalizacyjnej, tylko na tym, że do sieci tej będą odprowadzane powstające na nieruchomości ścieki. Celem ustawodawcy było nałożenie na właścicieli nieruchomości rzeczywistego, a nie pozornego obowiązku odprowadzania ścieków do kanalizacji miejskiej. Zatem, można stąd wywieść, że odprowadzanie ścieków ma być technicznie możliwe. Właściciel nieruchomości – należy tu dodać – nie ma jednak obowiązku dokonywania takich inwestycji, które miałyby korygować ewentualne błędy w projekcie (lub wykonaniu) sieci kanalizacyjnej i po to, by owa techniczna możliwość zaistniała. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy ustalić przede wszystkim, jakie są techniczne możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci (wszystkich budynków, łącznie z położonym najbliżej drogi - czy w sposób grawitacyjny, czy jedynie poprzez dokonanie dalszych, kosztownych inwestycji), w razie potrzeby posiłkując się opinią biegłego, oraz szczegółowo uzasadniając rozstrzygnięcia. Należy mieć na uwadze, że ewentualne błędy projektowe, bądź wykonawcze, nie mogą obciążać właściciela nieruchomości podlegającej przyłączeniu do sieci, co jest oczywiste m. in. w świetle cytowanego wyżej brzmienia art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. Wniosek dowodowy z punktu 3 skargi został oddalony, bowiem Sąd nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.