II SA/Gl 1047/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 maja 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1359/2023/10997/AW w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 27 lutego 2023 r. P. R.(dalej: "skarżący") zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – J. R. (ur. [...] r.), która na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia [...] r. Prezydent Miasta W. decyzją z dnia 12 kwietnia 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 17, art. 20 i art. 23-26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej: "u.ś.r."), odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, powołując się na fakt, że matka ma jeszcze czwórkę innych dzieci a jej niepełnosprawność nie powstała do ukończenia 18 roku życia, jak również w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Dodatkowo, w uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że skarżący jest osobą zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. i nie pracuje od [...] r., a zakres sprawowanej opieki pozwala na podjęcie przez niego pracy, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W odwołaniu skarżący podniósł, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Jego mama ma obecnie [...] lat i wymaga stałej opieki oraz sama już nie wychodzi z domu. On natomiast ma umiarkowany stopień niepełnosprawności od dnia [...] r. do dnia [...] r. i może być zatrudniony jedynie w warunkach pracy chronionej. Wyjaśnił, że odkąd opuścił zakład karny w [...]r., to podejmował zatrudnienie za granicą. W roku 2018 powrócił do Polski, aby opiekować się matką, bowiem jest jej synem i ciąży na nim obowiązek alimentacyjny, wynikający z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Samodzielnie przygotowuje dla matki posiłki, ubiera ją, myje, czesze, robi zakupy, pomaga jeść posiłki oraz zapewnia utrzymanie, dlatego wnioskowane świadczenie powinno mu przysługiwać. Odnosząc się do kwestii momentu powstania niepełnosprawności matki nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, bowiem z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 10 maja 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/1359/2023/10997/AW, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu przedstawiło stan faktyczny sprawy i na trzech stronach zacytowało przepisy u.ś.r. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Podało, że organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia błędnie powołał się na kryterium różnicujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Nie kwestionowało, że matka skarżącego jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami zawartymi w punktach od 5 do 7 orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] r. Z wywiadu środowiskowego z dnia 20 marca 2023 r. wynika też, że skarżący mieszka wspólnie z matką i prowadzi z nią gospodarstwo domowe. Jednakże matka ma piątkę dzieci, z których czworo zamieszkuje w tej samej, albo sąsiedniej miejscowości i również oni są zobowiązani do alimentacji. Zatem rodzeństwo powinno wspólnie realizować obowiązek alimentacyjny względem chorej matki. Bądź też, może ten obowiązek sprawować osoba trzecia w imieniu osób zobowiązanych, za odpowiednim wynagrodzeniem. Skarżący nie jest jedyną osobą, która jest w stanie zapewnić matce opiekę. Ponadto, brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem osoby bliskiej, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Jednocześnie związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) musi być bezpośredni i ścisły oraz ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba sprawująca opiekę. W osobistej skardze podniesione zostały zarzuty identyczne jak w treści odwołania. Skarżący jeszcze raz opisał własną sytuację życiową oraz matki. Wymienił czynności, które całodobowo wykonuje w związku z opieką nad nią. Akcentował ciążący na nim moralny obowiązek jej pomocy oraz alimentacji. Nie zgodził się z tym, że ktoś inny mógłby go zastępować, skoro jest na miejscu i mieszka z matką. Oświadczył, że jest osobą bezrobotną aktywnie poszukującą pracy bez prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych i mógłby pracować tylko w zakładzie pracy chronionej, z uwagi na legitymowanie się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, uznając, że argumenty skargi nie zawierają żadnych nowych elementów. Nie ma też bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem przez niego opieki nad matką, która wymaga wsparcia w szeregu czynnościach dnia codziennego, ale ma do tego łącznie zobowiązanych pięcioro dzieci, w tym również skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wzruszenie tego aktu następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sądowoadministracyjnych, wniosek taki został złożony przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm., powoływanej jak dotychczas w skrócie: "u.ś.r."), której art. 17 ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przepisu tego wynika, że aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne opieka sprawowana przez uprawnioną do tego osobę winna mieć charakter faktyczny, osobisty, wyłączny, bezpośredni, stały i długotrwały, tj. taki, aby eliminowała możliwość podejmowania przez osobę sprawującą opiekę własnej pracy zarobkowej. Nie musi to być opieka o charakterze wzmożonym i specjalistycznym (np. intensywna opieka medyczna), czy też całodobowa. Jednakże nie może polegać na opiece częściowej, czy opiece sprawowanej w niewielkim zakresie. Nie może to być współopieka, czy też opieka naprzemienna sprawowana razem z innymi osobami. Powszechnie przyjmuje się, że opieka, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje m.in. takie czynności usługowe jak: udzielanie pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, pielęgnację, opiekę higieniczną, opiekę medyczną, niezbędną pomoc w załatwianiu spraw osobistych, zapewnienie kontaktów z otoczeniem, utrzymanie czystości oraz przygotowywanie posiłków wraz z karmieniem. W tym miejscu Sąd zauważa, że zasada prawdy obiektywnej została skonstruowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa zasada ogólna odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy". Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu: 1) ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2) ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności (por. wyrok z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 663/12, w którym WSA w Warszawie stwierdził, że: "organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy", przy czym "aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy", tak akcentował WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 711/11); 3) przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy; 4) dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 118/12). Jednocześnie Sąd podkreśla, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 51/21). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). Konieczne jest poczynienie w tym zakresie kompleksowych ustaleń i poddanie ich wszechstronnej ocenie. W wyroku z dnia 29 maja 2020 r. o sygn. akt I OSK 1854/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Tym samym, jeżeli osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki, to rozważeniu przez organy może podlegać tylko to, czy wnioskodawca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia. Organ odwoławczy nie kwestionując ustaleń odnośnie stanu zdrowia skarżącego (urodzonego dnia [...] r.) stwierdził, że od lat nie świadczy on pracy i czasowo jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Jednakże nie zrezygnował z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawna matką, czyli nie wypełnienia dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do takiej oceny, a sam skarżący nie wymaga stałej i długotrwałej opieki innych osób. Sąd zauważa, że jeżeli osoba wnioskująca o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się niepełnosprawną, dorosłą osobą, to potencjalnie mogłaby w innej sytuacji podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia. Również nie podziela stanowiska jakoby chronologia zaprzestania aktywności skarżącego, jak też poszukiwanie przez niego pracy, którą jak twierdzi wykonywał za granicą do roku 1918, oraz moment złożenia wniosku świadczyła o tym, że niepodejmowanie zatrudnienia nie miało związku z koniecznością sprawowania opieki nad jego matką. Nie można przy tym zapominać, że w przypadku osoby niepełnosprawnej nawet najprostsze czynności dnia codziennego mogą nie tylko wymagać pomocy innej osoby, ale zajmować nieporównanie większą ilość czasu, a także wymagać większej ich częstotliwości. Stąd też nie można utożsamiać sytuacji osoby niepełnosprawnej z sytuacją osoby zdrowej i porównywać zakresu obowiązków skarżącego z obowiązkami domowymi, wykonywanymi w przeciętnym, innym gospodarstwie domowym. Mając na uwadze powyższe trzeba wskazać, że z wniosków pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy w dniu 20 marca 2023 r. wynika, że matka skarżącego jest przewlekle chora i nie jest w stanie samodzielnie zaspokajać swoich potrzeb życiowych (por. część IX punkt D wywiadu, k. 55 akt administracyjnych). Nie zakwestionowano również, że skarżący rzeczywiście sprawuje całodobową opiekę osobistą nad matką. W odwołaniu skarżący podniósł, że stan zdrowia matki nie pozwala na jego zatrudnienie, zgodnie z posiadanym przez niego orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia [...]r. Okoliczność ta nie była przedmiotem szczegółowej analizy obu orzekających w sprawie organów administracji. Mając na uwadze wskazane uchybienia stwierdzić przyjdzie, że organy orzekające w niniejszej sprawie, oprócz naruszenia prawa materialnego, naruszyły również art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadmienić przyjdzie, że zupełnie niezrozumiałym jest wskazywanie przez organ administracji, że matka skarżącego posiada, poza skarżącym, jeszcze inne dorosłe dzieci, które mogłyby sprawować nad nią opiekę. Przedmiotem postępowania jest świadczenie pielęgnacyjne, o które wystąpił tylko sam skarżący, a nie inne osoby oraz nie ma wątpliwości co do tego, że skarżący należy do kręgu najbliższych osób, którym przepisy u.ś.r. przyznają prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne jeżeli nie podejmują zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Bez znaczenia zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje, jakie inne osoby mogłyby sprawować opiekę nad matką skarżącego, chyba że chodziłoby o jej małżonka, który jednak, jak ustalono w toku postępowania, nie żyje (por. treść wniosku skarżącego - matka jest wdową). Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni z urzędu okoliczność, czy jest możliwość ewentualnego podjęcia przez skarżącego zatrudnienia w zakładzie pracy chronionej, oraz czy mogłoby ono znacznie utrudnić lub wręcz uniemożliwić dyspozycyjność skarżącego, co przy jednoczesnym uwzględnieniu stanu zdrowia matki, mogłoby skutkować brakiem możliwości otoczenia jej taką opieką, jakiej wymaga. Dopiero poczynienie ustaleń zgodnie ze wskazaniami Sądu pozwoli na dokonanie oceny, czy istotnie niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego jest uwarunkowane koniecznością sprawowania opieki nad matką. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).