II SA/Gl 1049/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant stażysta Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi "A" S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] zł / [...] złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Podaniem z dnia [...] 2004 r. "A" S.A. w W. wniósł o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej systemu [...], na działce nr A położonej w obrębie S. w gminie K., a stanowiącej własność M. D.. Postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta K. działając na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ zawiesił postępowanie w tej sprawie na okres 12 miesięcy z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po podjęciu z urzędu postępowania, co nastąpiło postanowieniem z dnia [...] r., Burmistrz Miasta K. wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], którą – z powołaniem się na przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla projektowanej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz stwierdził, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przywołał następnie także stanowisko zaprezentowane przez SKO w C. w innej decyzji z dnia [...] r. nr [...]. W odwołaniu "A" S.A. w W. domagał się zmiany lub uchylenia tej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia jako wydanej z naruszeniem art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 kpa. Odwołujący przede wszystkim zarzucił, iż zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego dla przyjętego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia ustosunkowanie się do podniesionych argumentów z uwagi na ich brak. Nie spełnia wymogu prawidłowego uzasadnienia odwołanie się do innej decyzji w innej sprawie. Niezależnie od tego odwołujący się wyraził pogląd, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, stanowisko takie zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2005 r. sygn. IV SA/Wa 813/04. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wywiodło, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla określenia sytuacji prawnej obszaru pozbawionego planu miejscowego przewiduje dwa rodzaje aktów administracyjnych: decyzję o warunkach zabudowy terenu oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydanie tej ostatniej stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać, z kolei przesłanki, w oparciu o które wydaje się tę decyzję, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Cel publiczny w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został zdefiniowany poprzez odesłanie do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analizując wymienione w tym przepisie przypadki inwestycji celu publicznego należy uznać, że za taką inwestycję może być uważane zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie które ma mu tylko sprzyjać. Inwestycja taka powinna realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na terenie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zdaniem Kolegium cele publiczne w rozumieniu wymienionych ustaw realizować może wyłącznie Skarb Państwa lub gmina w zakresie obowiązków nałożonych ustawami: Realizacja inwestycji celu publicznego uzasadnia wówczas wywłaszczenie nieruchomości /art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Realizacja inwestycji w zakresie łączności przez inne podmioty gospodarcze nie może uzasadniać wywłaszczenia. Zatem zamierzenie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest inwestycją celu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "A" S.A. w W. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zakwestionowała pogląd organu, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie może być uznana za inwestycję celu publicznego. Celem publicznym, zdaniem skarżącej Spółki, nie jest cel organów władzy, a cel społeczeństwa zarówno lokalnego, jak i społeczeństwa w znaczeniu ponadlokalnym. W myśl art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym są m.in. inwestycje z zakresu łączności publicznej. Niewątpliwie łączność komórkowa jest łącznością publiczną i to niezależnie od tego jaką interpretację "publiczności" zastosować w omawianym przypadku. Brak było podstaw do uznania, iż skoro strona skarżąca jest spółką prywatną, to nie może realizować celu publicznego. Nie ma publicznych /państwowych, samorządowych/ operatorów telefonicznych. "A", "B", "C", "D" i inni są spółkami prywatnymi, podobnie jak Telekomunikacja Polska S.A. Posługując się sposobem rozumowania, jakim posłużył się organ odwoławczy należałoby dojść do wniosku, że jedynie inwestycja Przedsiębiorstwa Państwowego Użyteczności Publicznej Poczta Polska są inwestycjami celu publicznego i to tylko w zakresie doręczania listów. Telegramy są przesyłane bowiem przy wykorzystaniu sieci należącej do Telekomunikacji Polskiej S.A. /spółki prywatnej/ . Organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony zawężył pojęcie "interesu publicznego" oraz "łączności publicznej", poza tym nie zdefiniował, co rozumie przez łączność publiczną. Skarżąca Spółka na potwierdzenie zasadności swych twierdzeń powołała się na stanowisko Ministerstwa Infrastruktury zawarte w piśmie z dnia [...] 2004 r. oraz przywołany już w odwołaniu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2005 r., sygn. IV SA/Wa 813/04. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w odpowiedzi na tę skargę podtrzymało swe stanowisko i z dotychczasową argumentacją wniosło o oddalenie skargi. Kolegium z kolei przywołało wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2004 r. sygn. II SA/Ka 2504/02, zbieżny z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uzasadniony okazał się zawarty w skardze zarzut wydania zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa. W oparciu zaś o kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny władny był dokonać kontroli legalności zaskarżonych aktów administracyjnych /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze m./. Spór między stronami odnosi się do właściwego rozumienia "inwestycji celu publicznego", ściślej zaś czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi realizację inwestycji celu publicznego. Zauważyć więc przyjdzie, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ w słowniczku wyrażeń ustawowych w art. 2 pkt 5 definiuje zwrot prawny "inwestycja celu publicznego", przez który ustawodawca nakazuje rozumieć działania o znaczeniu lokalnym /gminnym/ i ponadlokalnym /powiatowym, wojewódzkim, krajowym/, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 e zm./. Trafnie konstatuje Kolegium, że z kolei cel publiczny nie został zdefiniowany w tej ustawie, lecz poprzez odesłanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 6 ostatnio powołanej ustawy wymienia szereg działań traktowanych jako cel publiczny, w tym m.in. budowę i utrzymywanie obiektów i urządzeń łączności publicznej /pkt 1/. Zdaniem Kolegium cele publiczne realizować może wyłącznie Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w zakresie obowiązków nałożonych ustawami, gdyż realizacja tego celu uzasadniać może wywłaszczenie nieruchomości. Skoro zaś realizacja inwestycji w dziedzinie łączności przez inne podmioty nie może uzasadniać wywłaszczenia, stąd budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest inwestycją celu publicznego. Takiego poglądu skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. Przyznać jednak trzeba, że w przeszłości zagadnienie to budziło wątpliwości w orzecznictwie sądowym. O ile w wyroku z dnia 8 listopada 2000 r. sygn. I SA 1986/99, Lex 75560 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że za publiczne można uznać jedynie cele, których realizatorem są jednostki samorządu terytorialnego, albo jednostki organizacyjne Skarbu Państwa, to w innym wyroku z dnia 9 lutego 2000 r. sygn. I SA 363/99, Lex 55777 NSA wypowiedział pogląd odmienny argumentując, że na gruncie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma znaczenia kto realizuje cel publiczny. Wydaje się, że pojawiające się wątpliwości w tym zakresie rozwiał sam ustawodawca dokonując nowelizacji art. 115 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co nastąpiło w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. /Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492/ - art. 1 pkt 74 lit. a, która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Postępowanie wywłaszczeniowe może zostać wszczęte nie tylko na rzecz Skarbu Państwa /z urzędu/ lub jednostki samorządu terytorialnego /na wniosek jej organu wykonawczego/, ale także od czasu wspomnianej nowelizacji na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Wbrew zatem stanowisku Kolegium wyrażonemu w zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia dla klasyfikacji prawnej określonej inwestycji jako inwestycji celu publicznego, jaki podmiot zamierza realizować tę inwestycję, jednostką taką może być bowiem także podmiot prywatny. Pogląd taki jest już dominujący tak w doktrynie/por. Tomasz Grossmann – Pojęcie inwestycja celu publicznego w dziedzinie łączności, PiP 2005 r. zeszyt 9, str. 81 i nast., Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego, Warszawa 2004 r., str. 369/, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych /por. wyroki NSA z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. II OSK 379/05 i WSA w Gliwicach z dnia 6 marca 2006 r., sygn. II SA/Gl 108/05 – nie publ./. Dla porządku wypadnie wskazać, że powoływany w odpowiedzi na skargę odmienny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2004 r. sygn. II SA/Ka 2504/02 uchylony został powyższym wyrokiem NSA z dnia 6 stycznia 2006 r. Kontynuując rozważania, czy budowę stacji bazowej telefonii komórkowej można uznać za realizację celu publicznego należy odnieść się do kwestii, czy w celu publicznym /budowa i utrzymanie obiektów i urządzeń łączności publicznej/ mieści się działalność telekomunikacyjna. Niewątpliwie bowiem wymieniony w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami cel publiczny obejmuje swoim zakresem obiekty i urządzenia telekomunikacyjne. W dacie uchwalenia ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązywała ustawa z dnia 28 listopada 1990 r. o łączności /Dz.U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm./, która regulowała zasady działalności w dziedzinie łączności – poczty i telekomunikacji. Świadczenie usług m.in. w zakresie telekomunikacji stanowiło więc element pojęcia "łączności". Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne /Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm./ nie posługuje się pojęciem "łączności publicznej", nie zawiera również pojęcia telekomunikacji publicznej, aczkolwiek wielokrotnie używa określenia "publiczny" np. publiczna sieć telefoniczna, publiczna sieć telekomunikacyjna, stacjonarna lub ruchoma publiczna sieć telefoniczna. Ustawa Prawo telekomunikacyjne nie posługuje się również pojęciem "podmiot publiczny", używa natomiast zwrotu "przedsiębiorca telekomunikacyjny" dla określenia przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jest to wynikiem zniesienia monopolu państwowego na świadczenie usług w dziedzinie telekomunikacji. Biorąc pod uwagę cele wymienione w art. 1 ust. 1 i 2 ostatnio powołanej ustawy, wielość podmiotów mogących prowadzić działalność w zakresie telekomunikacji, przemiany jakie dokonały się w regulacji telekomunikacji można i trzeba w sposób szeroki rozumieć łączność w znaczeniu publicznym lokalnym i ponadlokalnym. Pojęcie "łączność publiczna", o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami biorąc pod uwagę rozwiązania przyjęte w ustawie Prawo telekomunikacyjne obejmuje budowę i utrzymywanie urządzeń telekomunikacyjnych związanych ze świadczeniem usług o charakterze powszechnym. Prowadzi to do wniosku, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej może być uznana za realizację inwestycji celu publicznego /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2005 r. sygn. II OSK 495/05, podobnie Z.Kostka i J.Hyla w Komentarzu do Prawa telekomunikacyjnego, Warszawa 2005 r. str. 81/. Przeszkód do prezentowania takiego stanowiska będącego wynikiem zastosowania funkcjonalnej wykładni przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne nie stanowi okoliczność, że tego rodzaju inwestycja ma charakter komercyjny. Zgodnie z tym co rozważono na wstępie, realizatorem budowy i utrzymywania obiektów i urządzeń łączności publicznej niekoniecznie musi być jednostka organizacyjna reprezentująca Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, zatem również inwestor prywatny. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej wykładni art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwarza to podstawę do uchylenia kontrolowanych aktów administracyjnych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Stosownie do wyniku postępowania sądowego należało orzec, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia /art. 152 ustawy/ oraz zasądzić od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania, która obejmuje wpis od skargi, koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego i opłatę skarbową od pełnomocnictwa /art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy/. Ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią organy administracyjne ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu co do rozumienia pojęcia inwestycja celu publicznego w dziedzinie łączności publicznej. Skoro zaś wyłącznym powodem wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej było to, że realizacja tego zamierzenia nie jest inwestycją celu publicznego, postępowanie administracyjne należy przeprowadzić od początku.