II SA/Gl 1070/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. P. (P) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr SKO.IV/424/1391/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 24 lutego 2023 r. Prezydent Miasta B. odmówił A. P. (strona, skarżąca) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad S. M. (siostrą skarżącej). Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 17, art. 24 ust. 4, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2017 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej w skrócie u.ś.r.). W uzasadnieniu decyzji organ najpierw przypomniał, że w sprawie wniosku strony o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego orzekał po raz drugi. Wcześniej decyzją z dnia 26 października 2022 r. odmówił już raz przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w związku z opieką nad siostrą. Jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej uchyliło tamtą decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyjaśniając zaś powody obecnej odmowy organ I instancji wskazał na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 oraz na okoliczność, że osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji wobec niepełnosprawnej siostry skarżącej tj. ojciec – J. D. został zaliczony na stałe do trzeciej grupy inwalidów, co nie jest równoznaczne z legitymowaniem się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od powyższej decyzji skarżąca, działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła odwołanie. Zarzuciła w nim błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. i niezasadne uznanie, że skarżąca jako siostra niepełnosprawnej nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem nad nią osobistej opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia 21 kwietnia 2023 r. utrzymało jednak w mocy decyzję organu I instancji. Podobnie jak organ I instancji Kolegium zwróciło szczególną uwagę na fakt, że ojciec niepełnosprawnej został zaliczony do trzeciej grupy inwalidów tj. do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Tym samym nie legitymuje się on znacznym stopniem niepełnosprawności, co jest przeszkodą do przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia. Kolegium wskazało przy tym na treść uchwały NSA z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22. W skardze na powyższą decyzję działający w imieniu strony pełnomocnik, będący radcą prawnym, zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (krio) oraz art. 23 krio i art. 27 krio w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że skarżącej nie przysługuje prawo do wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego, a ponadto art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz 1a u.ś.r. i niezasadne uznanie, że siostra niepełnosprawnej nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nią, ponieważ jej ojciec żyje i to na nim spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do córki. Zarzucono również naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez pominięcie celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna ma ojca, który ze względu na stan zdrowia niepotwierdzony orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może zająć się córką, stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze podniesiono również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że ojciec niepełnosprawnej jest w stanie nią się opiekować, gdyż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy okoliczność ta nie została szczegółowo zbadana i nie zostały w tym zakresie podjęte żadne działania zmierzające do ustalenia rzeczywistej sytuacji zdrowotnej. W związku z podniesionymi zarzutami strona skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wnosi o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W skardze zawarty także został wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2023 r., poz. 1634 ze zm. ) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę orzekania przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "u.ś.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wskazać także należy na treść art. 17 ust. 1a u.ś.r. Przepis ten stanowi, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W realiach rozpoznawanej sprawy nie stanowi przedmiotu sporu, że ojciec osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odniesieniu do takiej sytuacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowały się dwie przeciwstawne linie orzecznicze. Według pierwszej linii orzeczniczej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych (tj. innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej), na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21.06.2017 r., I OSK 829/16; z 14.12.2018 r., I OSK 1939/18; z 16.04.2020 r., I OSK 1115/19; z 7.05.2020 r., I OSK 2831/19 i z 25.01.2021 r., I OSK 2161/20). Według drugiej linii orzeczniczej uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, powstaje tylko wtedy, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20.01.2016 r., I OSK 3283/14; z 23.01.2020 r., I OSK 2462/19; z 24.02.2021 r., I OSK 2391/20, I OSK 2392/20 i I OSK 2422/20; z 19.05.2021 r., I OSK 229/21; z 17.06.2021 r., I OSK 371/21; z 14.10.2021 r., I OSK 575/21; z 26.10.2021 r., I OSK 700/21; z 2.02.2022 r., I OSK 997/21; z 4.03.2022 r. I OSK 1657/21; 16.03.2022 r., I OSK 1232/21; z 28.03.2022 r. I OSK 1244/21). W związku z istniejącą rozbieżnością Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wystąpił o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia". W dniu 14 listopada 2022 r. sygn. I OPS 2/22, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r.). Podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. II GSK 3773/17, oraz z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. I FSK 116/17). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. II OSK 378/16). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy jest bezsporne, że ojciec osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym Sąd stwierdza, będąc związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale (tj. w jej punkcie 1), że brak legitymowania się przez ojca osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi przeszkodę do przyznania skarżącej (która jest siostrą osoby wymagającej opieki) świadczenia pielęgnacyjnego. Organy zasadnie zatem odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna. Skoro zaś żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, to Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., a to wobec wniosku strony skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).