II SA/Gl 1081/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2017 r. sprzeciwu S. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w . z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (ostateczną z dniem [...] r.) Burmistrz Miasta P., działając na wniosek właścicieli, zatwierdził podział nieruchomości położonej w P., obręb [...], ark. mapy [...], stanowiącej współwłasność K. G. i S. D. po ½ części, objętej KW nr [...]. Podział dotyczył ośmiu działek o pow. 12.157 m², wchodzących w skład nieruchomości o łącznej pow. 80.201 m². Podziałowi podlegały działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w wyniku podziału powstało 20 działek, w tym 14 pod zabudowę mieszkaniową zagrodową i 6 działek stanowiących wewnętrzne drogi dojazdowe. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta P. ustalił obciążającą S. D., zwanego dalej skarżącym, opłatę adiacencką w kwocie 14.934,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (wzrost ten został w operacie określony na kwotę 99.566 zł), który nastąpił na skutek dokonanego podziału. Rozstrzygnięcie to, w wyniku odwołania skarżącego, zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium zakwestionowało miarodajność wyceny przedstawionej w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalonej opłaty. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy ten sam rzeczoznawca przedłożył kolejno 2 operaty. W pierwszym ze stycznia 2013 r. ustalił wzrost wartości nieruchomości na kwotę 98.229 zł. W reakcji na pytania organu, sporządził w listopadzie 2013 r. kolejny operat, w którym wzrost wartości wyliczył na kwotę 35.741 zł. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji ustalił w stosunku do skarżącego opłatę adiacencką w wysokości 5.361,15 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiących w chwili podziału jego współwłasność w udziale ½ części. W podstawie prawnej podano art. 98 a ust. 1, 1 a, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. dalej też jako u.g.n.) w związku z Uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] r., zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...] r. dotyczącą ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej na terenie miasta P. W uzasadnieniu decyzji organ sporządzony operat ocenił jako prawidłowy i miarodajny. Po rozpatrzeniu wniesionego od tej decyzji przez S. D. odwołania została ona utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...]. W następstwie wniesionej na tą decyzję SKO przez S. D. skargi została ona uchylona wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza Miasta P. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1343/14. W uzasadnieniu wyroku Sąd krytycznie odniósł się do prawidłowości wykonania operatu szacunkowego z dnia [...] r. wykonanego po raz trzeci przez tego samego rzeczoznawcę W. N., uznając go za niemiarodajny. W szczególności zarzucił Sąd niewłaściwy dobór działek uznanych w operacie za podobne. W toku ponownego rozpoznania sprawy kolejny operat szacunkowy został sporządzony dnia [...] r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. K. Orzekając w oparciu o ten operat Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia [...] r., nr [...] ustalił obciążającą S. D. opłatę adiacencką w kwocie 10.850,25 zł. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik S. D. m.in. zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie doszło do przedawnienia możliwości ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 2 Kpa oraz art. 98 a u.g.n., uchyliło powyższą decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że dnia 1 września 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509 zwaną też dalej ustawą zmieniającą). Zmianie uległ m.in. art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 4 ust. 1 w/w ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. do spraw wszczętych na podstawie przepisów u.g.n. i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Wyjątki od tej zasady zawarto w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym do postępowań, o których mowa w art. 98 a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnionych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zaś z obowiązującym od 1 września 2017 r. i mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 98 a ust. 1 b u.g.n. wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Sporządzony w sprawie dnia [...] r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. K. operat nie jest z tym przepisem zgodny, bowiem wyceniono w nim wartość podlegającej podziałowi nieruchomości, jako całości, a nie sumę wartości działek składających się na wycenianą nieruchomość. Zachodzi zatem potrzeba sporządzenia nowego operatu. Odnosząc się do treści odwołania w zakresie sposobu liczenia 3 letniego terminu na wydanie decyzji, Kolegium podzieliło stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w powołanym przez organ pierwszej instancji wyroku z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2666/12, zgodnie z którym "bieg 3-letniego terminu przedawnienia określonego w przepisie art. 98 a ust. 1 u.g.n., na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121) w zw. z art. 148 ust. 2 u.g.n, znajdującym odpowiednie zastosowanie do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości, przerywa wydanie przez organ ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W sytuacji zaskarżenia ww. decyzji do sądu administracyjnego, na podstawie art. 148 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 124 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, termin przedawnienia biegnie na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającą opłatę adiacencką". We wniesionym od powyższej decyzji SKO z dnia [...] r. sprzeciwie, reprezentowany przez radcę prawnego S. D., zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem: 1. art. 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do przedawnienia możliwości ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej; 2. art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego zastosowanie i podjęcie decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; 3. art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 Kpa poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, podczas gdy ze względu na bezprzedmiotowość postępowania należało wydać decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania. W oparciu o te zarzuty wniósł o zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. i uchylenie w całości decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz zastosowanie art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzenie postępowania, a nadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w K. wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprzeciw na posiedzeniu niejawnym zgodnie z treścią art. 64 d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej też dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, do postępowań, o których mowa w art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy zmieniającej, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten wszedł w życie dnia 23 sierpnia 2017 r. (w zw. z treścią art. 10 pkt 2 tej ustawy), a więc obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że w niniejszej sprawie, w zakresie terminów związanych z ustaleniem opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 a ust. 1 u.g.n. ma zastosowanie treść tego przepisu obowiązująca do 22 sierpnia 2017 r. W konsekwencji ustalenie opłaty adiacnckiej mogło nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W niniejszej sprawie decyzja podziałowa Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r., wobec niezłożenia od niej odwołania, stała się ostateczna w dniu [...] r. (adnotacja o stwierdzeniu jej ostateczności z tą datą na karcie 6 akt adm.). Ustalenie związanej z tą decyzją, na podstawie art. 98 a ust. 1 ustawy, opłaty adiacenckiej mogło zatem nastąpić jedynie do dnia [...] r. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 6/13 decyduje przy tym data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie. Oznacza to, że w niniejszej sprawie po [...] r. nie istniała podstawa materialnoprawna ustalenia obciążającej skarżącego opłaty adiacenckiej. Wszczęte w tej sprawie postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 98 a ust. 1 u.g.n. W orzecznictwie nie jest bowiem kwestionowane, że trzyletni termin o jakim mowa w tym ostatnim przepisie ma charakter materialnoprawny i nie podlega ani przedłużeniu ani przywróceniu. Co prawda w niniejszej sprawie przed dniem [...] r. została wydana przez SKO decyzja ostateczna z dnia [...] r. ale została ona uchylona w/w wyrokiem tut. Sądu z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1343/14. Sąd jednocześnie nie podziela opartego na wyroku NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2666/12, stanowiska SKO zawartego w zaskarżonej decyzji jakoby termin przedawnienia biegł na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającą opłatę adiacencką. Powoływane w tym wyroku odesłanie do treści art. 148 ust 2 u.g.n nie odnosi się bowiem do terminu w jakim powinno dojść do ustalenia opłaty adiacenckiej a jedynie do skutków zwłoki lub opóźnienia w jej zapłacie w przypadku ustalenia jej w ustawowym terminie decyzją ostateczną, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W tym przedmiocie Sąd podziela stanowisko zawarte w powołanym w sprzeciwie wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 779/16 oraz w wyroku NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 303/17. Identyczne stanowisko zostało też zawarte w wielu innych wyrokach m.in. w wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2815/13, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 338/15 i z dnia 19 kwietnia 2017 roku, sygn. akt IV SA/Po 36/17, wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 581/14 i wyroku WSA w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2016 r. Za taką interpretacją liczenia tego terminu przemawia też kierunek nowelizacji art. 98 a ust. 1 u.g.n w/w ustawą zmieniającą przez wprowadzenie terminu trzyletniego nie do wydania decyzji ostatecznej a do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Co do przyjęcia w niniejszej sprawie przedawnienia ustalenia opłaty adiacenckiej nie może mieć też istotnego znaczenia okoliczność, że do przedawnienia doszło już w dacie wydania w tej sprawie przez tutejszy Sąd wyroku z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1342/14, w sytuacji gdy kwestia ta nie była w tym wyroku przedmiotem rozważań i ocen, którymi organy orzekające oraz Sąd przy wydawaniu niniejszego wyroku byłyby związane na podstawie art. 153 ustawy p.p.s.a. Przyjmując prawidłowo, że doszło w niniejszej sprawie do upływu materialnoprawnego terminu przedawnienia ustalenia opłaty adicenckiej SKO powinno wydać decyzję opartą na treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, tj. uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Nie było zaś potrzeby i podstaw do orzekania na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem tego przepisu. Wobec powyższego w uwzględnieniu sprzeciwu decyzja SKO podlegała uchyleniu na podstawie art. 151 a § 1 w zw. z art. 64 c ustawy p.p.s.a. W tym względzie Sąd orzekł mając na uwadze wynikającą z powyższych przepisów odrębność i ograniczenie co do treści merytorycznego orzeczenia jakie może być wydane przez Sąd w uwzględnieniu sprzeciwu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na postawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art 211 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). mr