II SA/Gl 1082/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2017 r. sprzeciwu S. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wydaną na wniosek K. G. i S. D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta P. dokonał podziału nieruchomości oznaczonych przed podziałem nr: 1 KW nr [...], 2 KW nr [...], 3 KW nr [...], 4 KW nr [...], 5 KW nr [...], 6 KW nr [...], 7 KW nr [...], 8 KW nr [...], 9 KW nr [...], 10 KW nr [...] i stanowiącą współwłasność wnioskodawców po ½ części. W wyniku podziału powstało 20 działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową zagrodową oraz 10 działek pod wewnętrzne drogi dojazdowe. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta P., działając z urzędu, ustalił wobec S. D. opłatę adiacencką w kwocie 41.172,45 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił na skutek w/w podziału. W następstwie wniesionego od tej decyzji odwołania została ona uchylona a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej też jako SKO) z dnia [...] r. Orzekając w sprawie ponownie Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił obciążającą S. D. opłatę adiacencką w kwocie 29.210,10 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO w K. z dnia [...] r. nr [...]. W następstwie uwzględnienia wniesionej przez S. D. skargi obie powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1344/14. W uzasadnieniu wyroku Sąd zakwestionował prawidłowość operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego W. N., stanowiącego podstawę wyliczonej opłaty adiacenckiej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że "Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji przede wszystkim zbada, czy w realiach niniejszej sprawy nie doszło do przedawnienia możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak to bowiem wskazano powyżej stosownie do art. 98 a ust. 1 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić jedynie w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Oceny takiej Sąd dokonać nie może, akta administracyjne nie zawierają bowiem ani twierdzeń w jakiej dacie decyzja podziałowa została stronom doręczona ani informacji czy nie została ona zaskarżona. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji podaje wprawdzie jako datę ostateczności decyzji podziałowej dzień [...] r., brak jednak w aktach dowodów umożliwiających weryfikację tejże daty. Gdyby okazało się, co jest w świetle akt administracyjnych wysoce prawdopodobne, że istotnie okres 3-letni już upłynął to organ umorzy prowadzone postępowanie. Gdyby zaś organ ustalił, że data wskazana przez Kolegium jako data, w której decyzja podziałowa uzyskała przymiot ostateczności jest mylna i w rzeczywistości wspomniany wyżej 3-letni termin jeszcze nie upłynął, wówczas przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, mając na względzie poczynione wyżej uwagi Sądu i odnosząc je do sporządzonego na potrzeby tego postępowania nowego operatu szacunkowego". W toku kolejnego ponownego rozpoznania sprawy sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego T. K. dnia [...] r. nowy operat szacunkowy. Orzekając w oparciu o ten operat Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił obciążającą S. D. opłatę adiacencką w wysokości 16.400, 25 zł. W uzasadnieniu co do ewentualnego przedawnienia możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej stwierdził, że kwestię tą zbadał zgodnie z wytycznymi zawartymi w w/w wyroku WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1344/14. Jednocześnie powołując się na wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2666/12 stwierdził, że do przedawnienia tego nie doszło. W odwołaniu od tej decyzji S. D. m.in. zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., zwanej też dalej u.g.n.) po przedawnieniu możliwości ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] , wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 2 Kpa oraz art. 98 a u.g.n. uchyliło powyższą decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że dnia 1 września 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509, zwaną też dalej ustawą zmieniającą). Zmianie uległ m.in. art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 4 ust. 1 w/w ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. do spraw wszczętych na podstawie przepisów u.g.n. i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Wyjątki od tej zasady zawarto w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym: do postępowań, o których mowa w art. 98 a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zaś z obowiązującym od dnia 1 września 2017 r. i mającym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 98 a ust. 1 b u.g.n. wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Sporządzony w sprawie dnia [...] r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. K. operat nie jest z tym przepisem zgodny, bowiem wyceniono w nim wartość podlegającej podziałowi nieruchomości "jako całość" a nie jako sumę wartości działek składających się na wycenianą nieruchomość. Zachodzi zatem potrzeba sporządzenia nowego operatu. Odnosząc się do treści odwołania w zakresie sposobu liczenia 3 letniego terminu na wydanie decyzji Kolegium podzieliło stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w powołanym przez organ pierwszej instancji wyroku z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2666/12, zgodnie z którym "bieg 3-letniego terminu przedawnienia określonego w przepisie art. 98 a ust. 1 u.g.n., na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121) w zw. z art. 148 ust. 2 u.g.n., znajdującym odpowiednie zastosowanie do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem nieruchomości, przerywa wydanie przez organ ostatecznej decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W sytuacji zaskarżenia ww decyzji do sądu administracyjnego, na podstawie art. 148 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 124 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, termin przedawnienia biegnie na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającą opłatę adiacencką". We wniesionym od powyższej decyzji SKO z dnia [...] r. sprzeciwie, reprezentowany przez radcę prawnego S. D., zarzucił, że została ona wydana z naruszeniem: 1. art 98 a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do przedawnienia możliwości ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej; 2. art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego zastosowanie i podjęcie decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; 3. art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 Kpa poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, podczas gdy ze względu na bezprzedmiotowość postępowania należało wydać decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania. W oparciu o te zarzuty wniósł o zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. i uchylenie w całości decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz zastosowanie art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzenie postępowania, a nadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w K. wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprzeciw na posiedzeniu niejawnym zgodnie z treścią art. 64 d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej też dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, do postępowań, o których mowa w art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy zmieniającej, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten wszedł w życie dnia 23 sierpnia 2017 r. (w zw. z treścią art. 10 pkt 2 tej ustawy), a więc obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że w niniejszej sprawie, w zakresie terminów związanych z ustaleniem opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 a ust. 1 u.g.n. ma zastosowanie treść tego przepisu obowiązująca do 22 sierpnia 2017 r. W konsekwencji ustalenie opłaty adiacnckiej mogło nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W niniejszej sprawie decyzja podziałowa Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r., wobec niezłożenia od niej odwołania, stała się ostateczna w dniu [...] r. (adnotacja o stwierdzeniu jej ostateczności z tą datą na karcie 6 akt adm.). Ustalenie związanej z tą decyzją, na podstawie art. 98 a ust. 1 ustawy, opłaty adiacenckiej mogło zatem nastąpić jedynie do dnia [...] r. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 6/13 decyduje przy tym data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie. Oznacza to, że w niniejszej sprawie po [...]r. nie istniała podstawa materialnoprawna ustalenia obciążającej skarżącego opłaty adiacenckiej. Wszczęte w tej sprawie postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 98 a ust. 1 u.g.n. W orzecznictwie nie jest bowiem kwestionowane, że trzyletni termin o jakim mowa w tym ostatnim przepisie ma charakter materialnoprawny i nie podlega ani przedłużeniu ani przywróceniu. Co prawda w niniejszej sprawie przed dniem [...] r. zostały wydane dwie ostateczne decyzje SKO, a mianowicie dnia [...] r. i dnia [...] r., ale jako wydane na podstawie art. 138 § 2 Kpa nie kończyły one postępowania w sprawie. Kolejne decyzje tego organu, w tym decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie, zostały zaś wydane już po upływie terminu materialnoprawnego. Sąd jednocześnie nie podziela opartego na wyroku NSA z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2666/12, stanowiska SKO zawartego w zaskarżonej decyzji jakoby termin przedawnienia biegł na nowo od dnia uprawomocnienia się wyroku sądu uchylającego decyzję ustalającą opłatę adiacencką. Powoływane w tym wyroku odesłanie do treści art. 148 ust 2 u.g.n nie odnosi się bowiem do terminu w jakim powinno dojść do ustalenia opłaty adiacenckiej a jedynie do skutków zwłoki lub opóźnienia w jej zapłacie w przypadku ustalenia jej w ustawowym terminie decyzją ostateczną, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W tym przedmiocie Sąd podziela stanowisko zawarte w powołanym w sprzeciwie wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 779/16 oraz w wyroku NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 303/17. Identyczne stanowisko zostało też zawarte w wielu innych wyrokach m.in. w wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2815/13, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 338/15 i z dnia 19 kwietnia 2017 roku, sygn. akt IV SA/Po 36/17, wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 581/14 i wyroku WSA w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2016 r. Za taką interpretacją liczenia tego terminu przemawia też kierunek nowelizacji art. 98 a ust. 1 u.g.n w/w ustawą zmieniającą przez wprowadzenie terminu trzyletniego nie do wydania decyzji ostatecznej a do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Na gruncie niniejszej sprawy przesądzająca w związku z treścią art. 153 ustawy p.p.s.a. ma w tej kwestii przytoczona wyżej ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wydanym w tej sprawie wyroku tut. Sądu z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1344/14, którym organy orzekające jak i Sąd przy rozpoznawaniu niniejszego sprzeciwu były związane. Z oceny tej i wskazań jednoznacznie wynika, że uchylenie tym wyrokiem decyzji organów obu instancji nie powoduje, że trzyletni termin przedawnienia zaczyna biec na nowo. Oceny tej i wskazań organy obu instancji z oczywistym naruszeniem art. 153 ustawy p.p.s.a. nie uwzględniły. Nie wzięły organy orzekające pod uwagę, że Sąd nakazując w poprzednim wydanym w tej sprawie wyroku zbadanie kwestii przedawnienia jednoznacznie przesądził, że uchylenie tym wyrokiem wcześniejszej decyzji SKO z dnia [...] r. nie daje podstaw do liczenia trzyletniego terminu przedawnienia od nowa od daty uprawomocnienia się tego wyroku, co przyjęło SKO przy wydawaniu decyzji kontrolowanej obecnie przez Sąd. Przyjmując prawidłowo, że doszło w niniejszej sprawie do upływu materialnoprawnego terminu przedawnienia ustalenia opłaty adicenckiej SKO powinno wydać decyzję opartą na treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, tj. uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Nie było zaś potrzeby i podstaw do orzekania na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem tego przepisu. Wobec powyższego w uwzględnieniu sprzeciwu decyzja SKO podlegała uchyleniu na podstawie art. 151 a § 1 w zw. z art. 64 c ustawy p.p.s.a. W tym względzie Sąd orzekł mając na uwadze wynikającą z powyższych przepisów odrębność i ograniczenie co do treści merytorycznego orzeczenia jakie może być wydane przez Sąd w uwzględnieniu sprzeciwu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na postawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art 211 ustawy p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). mr