II SA/Gl 109/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Pismem z dnia [...] r. A. T., zam. ul. [...],[...]-[...] K. (w dalszej części uzasadnienia nazywana również "skarżącą") wystąpiła do Wójta Gminy P. o wszczęcie postępowania w celu uregulowania stosunków wodnych na terenach obejmujących działki nr 1, 2 i 3 graniczących z jej nieruchomością. Wskazała, iż na nieruchomościach sąsiednich brak jest rowów melioracyjnych, co skutkuje zalewaniem jej nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło dnia [...] r. Jednocześnie na dzień [...] ustalony został termin oględzin nieruchomości. W ich trakcie stwierdzono, iż istniejące tam rowy melioracyjne są niedrożne Występuje również zalewanie działek będących własnością A. T. oraz sąsiedniej nieruchomości. W wyniku ustaleń podjętych w trakcie oględzin Wójt Gminy P. wystąpił w dniu [...] r. do właściciela działki o numerze 4 L. K. o wypowiedzenie się w sprawie rowu melioracyjnego, który miał zdaniem skarżącej przebiegać przez jego nieruchomość. Odpowiadając pismem z dnia [...] r. L. K. stwierdził, iż w miejscu wskazanym przez skarżącą nigdy nie istniał rów melioracyjny. Podniósł również szereg okoliczności, między innymi związanych z tym, iż ojciec skarżącej, A. H. nie wyraził zgody na wkopanie na swojej nieruchomości rury, która miała zapewniać odprowadzanie wody, co miało miejsce w latach osiemdziesiątych. Dnia [...]r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Do zakończenia postępowania wyjaśniającego jednak nie doszło. Organ postanowił, na wniosek skarżącej przeprowadzić dowód z zeznań wskazanych przez nią świadków. Część z nich (E. W., K. W., K. N., S. N., W. K., I. K.) zeznała, iż istniał rów odwadniający pomiędzy nieruchomościami A. T. i L. K.. Został on jednak najprawdopodobniej zasypany przez L. K. w związku z budową nowego ogrodzenia. A. T. dnia [...]r. złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z oględzin rowu odwadniającego co nastąpiło [...] r. Ustalenia poczynione w jego trakcie nie wniosły niczego nowego do sprawy. Warto także wspomnieć, iż kolejne oględziny miały miejsce w dniach [...] r. i [...] r., przy czym te ostatnie odbyły się w obecności biegłego. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy P. dopuścił dowód z opinii biegłego z zakresu melioracji oraz gospodarki wodnej na okoliczność zmiany stosunków wodnych na skutek niedrożności rowu na działce 4 w K.. Dnia 12 listopada 2012 r. Skarżąca złożyła skargę na przewlekłość postępowania w sprawie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Kolegium postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wyznaczyło Wójtowi Gminy P. 3 miesięczny termin do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji. W [...] r. została sporządzona ekspertyza "Ocena warunków hydrologicznych w rejonie ulicy [...] w K.", której autorką była biegła geolog mgr inż. B. F.. Biegła stwierdziła, że przyczyną zalewania są: - ukształtowanie terenu, - budowa podłoża, - wysoki poziom wód rzeki [...], - istniejące w okolicy liczne stawy, - brak odwodnienia ulic [...] i [...]. Niestety z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy wspomniana ekspertyza okazała się zupełnie nieprzydatna. Nie zawiera bowiem stwierdzeń, czy na analizowanym obszarze nastąpiła zmiana stosunków wodnych. Wójt Gminy P. wystąpił do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., Oddział w B. z prośbą o udzielenie informacji, czy ten jest następcą prawnym Powiatowego Zarządu Gospodarki i Melioracji w Z.. Pismem z dnia [...] Zarząd odpowiedział przecząco. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie wobec stwierdzenia braku przeprowadzenia robót zakłócających wodnych. Uznał, że nie znajdzie tu zastosowania art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Zdaniem organu sprawa dotyczy rowów melioracyjnych, czyli urządzeń melioracji szczegółowych. Zatem na podstawie art. 71 ustawy Prawo wodne organem właściwym będzie organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Swe ustalenia faktyczne organ I instancji oparł przede wszystkim na ekspertyzie mgr inż. B. F.. Wskazał również, na rozbieżności w zeznaniach świadków. Odwołanie od decyzji złożyła A.T.. Zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne oraz art. 64b i art. 77 ust. 2 tej ustawy poprzez przyjęcie, że w sprawie jest właściwy organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Podniosła, iż sporny rów odwadniający istniał "od zawsze". Przytoczyła również szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego mogących w opinii skarżącej znaleźć zastosowanie w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło skarżoną decyzję i orzekło o odmowie wydania decyzji nakazującej przywrócenie stosunków wodnych. Uznało, iż postępowanie organu I instancji było prawidłowe. Stwierdziło jednak, że Wójt Gminy P. nieprawidłowo rozstrzygnął sprawę z procesowego punktu widzenia. Winien bowiem odmówić wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne a nie umarzać postępowania w sprawie. Skargę na decyzję organu II instancji złożyła A.T.. Zarzuciła organowi: - naruszenie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "K.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, - naruszenie art. 29 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię, Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy P. oraz zobowiązania wójta do wydania decyzji zobowiązującej właścicieli nieruchomości do udrożnienia rowów melioracyjnych i wkopania rur o odpowiednim przekroju. Odpowiadając na skargę organ II instancji podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Merytoryczną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie jest art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem "jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". Zgodnie z art. 7 K.p.a. "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Wyrażona w tym przepisie zasada prawdy materialnej obliguje organy administracji do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach K.p.a. Co oczywiste reguła powyższa znajduje zastosowanie do spraw rozstrzyganych na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Warto tu wskazać tezę wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 lipca 2013 r. (II SA/Go 338/13 – wyrok), gdzie Sąd uznał, iż "Wyłącznie prawidłowo ustalony stan faktyczny otwiera drogę do orzekania w formie decyzji o nałożeniu obowiązku na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. lub o odmowie nałożenia takiego obowiązku. Decyzja ta wydawana jest w warunkach uznania administracyjnego". Sama ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie najczęściej wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu choćby hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Samo stwierdzenie zmian w gruncie nie jest jednak wystarczające do zastosowania normy przewidzianej w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Konieczne jest nadto ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a szkodą. Można zatem przyjąć, iż tryb postępowania organów w analizowanym zakresie powinien obejmować dwojakiego rodzaju ustalenia. Pierwsze - to stwierdzenie, iż faktycznie miały miejsce zmiany stanu wody na gruncie. Powinno zostać to wykazane w sposób nie budzący wątpliwości i odpowiednio uzasadnione. Drugie ustalenie winno dotyczyć szkodliwego wpływu dokonanych zmian na grunty sąsiednie. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie pozwala na zastosowanie (bądź odmowę zastosowania) rozwiązania przewidzianego w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż Wójt Gminy P. nie ustalił, czy doszło do zmian na gruncie, powodujących zmianę stosunków wodnych. Można nawet odnieść wrażenie, iż organ dążył jedynie do ustalenia, czy na nieruchomościach położonych przy ul. [...] w K. istniał rów melioracyjny. Okoliczność ta nie może determinować rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien przede wszystkim ustalić, czy na wyżej wymienionych nieruchomościach doszło do zmiany stosunków wodnych. Niestety sporządzona w ramach postępowania ekspertyza autorstwa mgr inż. B. F. jest zupełnie nieprzydatna. W ogóle nie porusza ona problemu zmiany (lub braku zmiany) stosunków wodnych na nieruchomościach położonych w K. przy ul. [...]. Wójt Gminy P. rozstrzygając sprawę nie wziął pod uwagę zeznań świadków: E. W., K. W., K. N., S. N., którzy wskazują, iż właściciel nieruchomości o numerze ewidencyjnym 4 L. K. dokonywał zmian w gruncie polegających na zasypaniu istniejącego rowu. Powyższe okoliczności wskazują, iż skarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy P. zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Odnosząc się do formy rozstrzygnięcia w przypadku braku występowania przesłanek do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne Sąd uznał, iż powinno nastąpić to w drodze decyzji umarzającej postępowanie. W świetle tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2012 r. (sygn. II OSK 38/11) "organ administracji umarza jako bezprzedmiotowe postępowanie toczące się w oparciu o przepisy p.w. po tym jak ustali, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania jej przepisów, w tym art. 29 ust. 3. p.w.". Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni dokonaną wyżej przez Sąd wykładnię art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.