II SA/Gl 1097/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2016 r. sprawy ze skarg P. S. oraz J. G., E. D. i A. K. na uchwałę Rady Miasta w Piekarach Śląskich z dnia 31 maja 2006 r. nr LIII/517/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w częściach dotyczących terenów położonych w Piekarach Śląskich objętych jednostką strukturalną o symbolu B19RP, stanowiących działki nr [...] i [...], mapa 15-7, 2. zasądza od Gminy Piekary Śląskie na rzecz skarżącego P. S. kwotę 300 (trzysta) złotych oraz na rzecz skarżących J. G., E. D. i A. K. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych i na rzecz skarżącej J. G. dodatkowo kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta w Piekarach Śląskich w dniu 28 września 2000 r. podjęła uchwałę nr XXIII/178/2000 w sprawie studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy Piekary Śląskie. Następnie Rada Miasta uchwałą z dnia 26 września 2002 r. nr XLIII/384/02 postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Piekary Śląskie. Uchwała ta została zmieniona kolejną uchwałą z dnia 25 marca 2004 r. – w zakresie granic terenu, który podzielono na dwa obszary, z tym zastrzeżeniem, że obszar II opracowywany będzie jako drugi etap – po przeprowadzeniu zmian studium. Zaskarżoną uchwałą z dnia 31 maja 2006 r. Rada Miasta w Piekarach Śląskich uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Piekary Śląskie w obszarze pierwszym – w granicach określonych na rysunku planu, stwierdzając zgodność ze studium, przyjętym uchwałą z dnia 28 września 2000 r. Uchwała ta została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Śl. nr 79 z dnia 12 lipca 2006 r. Następnie kolejną uchwałą z dnia 30 października 2014 r. nr XLVIII/604/14 Rada Gminy dokonała zmiany zapisów planu, obejmującego tereny usług (Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 12 listopada 2014 r. poz. 5683). Pismem z dnia 18 sierpnia 2015 r. skarżący P. S. jako właściciel działki nr [...], arkusz mapy 15-7, obręb Piekary Wielkie, wezwał Radę Miasta Piekary Śląskie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezgodności uchwały z zapisami studium dla terenu o symbolu B19RP, które przewidywało zabudowę mieszkaniową. Tymczasem uchwalony plan miejscowy przeznacza teren pod rolnictwo, nie dopuszczając lokalizowania zabudowy, co stoi w oczywistej sprzeczności z zapisami studium. Dla poparcia stanowiska skarżący przywołał wyroki WSA w Gliwicach w sprawach II SA/Gl 544/09, II SA/Gl 866/10, II SA/Gl 1374/10, II SA/Gl 652/11, II SA/Gl 281/14), wydane w analogicznym stanie faktycznym. Odpowiedzi na wezwanie udzielił Przewodniczący Rady Miasta Piekary Śląskie pismem z dnia 11 września 2015 r., doręczonym skarżącemu w dniu 19 września 2015 r., wyjaśniając, że Rada Miasta podjęła działania w celu aktualizacji studium i planów miejscowych, aby wyeliminować zapisy planu naruszające ustalenia studium. Powołując się na bezskuteczność wezwania P. S. pismem z dnia 16 października 2015 r. wniósł za pośrednictwem organu skargę do sądu administracyjnego, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego w części obejmującej działkę, stanowiącą jego własność z powodu naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto, skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty skarbowej z tytułu sporządzenia wypisu i wyrysu ze studium w kwocie 70 zł, kosztów opłaty skarbowej z tytułu sporządzenia wypisu i wyrysu z planu miejscowego w kwocie 70 zł oraz kosztów opłaty z tytułu sporządzenia wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej w kwocie 150 zł. W uzasadnieniu skarżący ponowił zarzuty i argumenty, zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Piekary Śląskie wniósł o jej oddalenie. Podał, że skarga została wniesiona za pośrednictwem poczty i wpłynęła w dniu 20 października 2015r., lecz koperta została omyłkowo zniszczona przez pracownika Urzędu. Jego zdaniem nie doszło do zarzuconej niezgodności planu z zapisami studium, w którym nie określa się czasu realizacji zamierzeń. Gmina nie naruszyła bowiem dotychczasowego sposobu użytkowania i przeznaczenia terenu, stanowiącego grunty rolne klasy IIIb lub IVa, IVb, bądź pastwiska trwałe klasy IV – VI, które to grunty są niezabudowane, użytkowane rolniczo lub odłogowane i dla których nie wydano uprzednio decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę, przy czym na całym terenie brak jest dróg publicznych, jak również uzbrojenia technicznego. Gmina nie będąc w stanie zabezpieczyć środków na realizację zadań własnych, nie mogła przeznaczyć tego terenu pod zabudowę mieszkaniową, co przewidziano w studium z roku 2000. Wreszcie, wyjaśniono że kolejną uchwałą z dnia 13 marca 2008 r. nr XXI/219/08, dokonano zmiany studium, przeznaczając przedmiotowy teren pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności, zaś organ nadzoru nie zakwestionował zaskarżonej uchwały, dokonując jej publikacji. Zatem zaskarżona uchwała nie narusza praw skarżącego do użytkowania terenu zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem. Odrębnym pismem z dnia 19 października 2015 r., które wpłynęło do organu w tym samym dniu, skarżące J. G., E. D. i A. K. jako współwłaścicielki działki nr [...], arkusz ewid. 15-7, obręb Piekary Wielkie, wezwały Radę Miasta Piekary Śląskie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezgodności uchwały z zapisami studium, zarzucając że zgodnie z zapisami planu przedmiotowa działka znajduje się na terenie planu o symbolu B19RP – tereny rolne bez prawa zabudowy, podczas gdy w studium teren przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o symbolu MW. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miasta Piekary Śląskie pismem z dnia 9 listopada 2015 r., doręczonym w dniach 23, 25 i 26 listopada 2015 r., wyjaśnił że Rada Miasta podjęła działania w celu aktualizacji studium i planów miejscowych, aby wyeliminować niezgodność zapisów planu, naruszającego ustalenia studium. W skardze do sądu administracyjnego, wniesionej za pośrednictwem organu w dniu 18 grudnia 2015 r., J. G., E. D. i A. K. domagały się stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego – w części, obejmującej działkę stanowiącą ich współwłasność oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenia art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z powodu naruszenia przy sporządzaniu planu wiążących ustaleń studium wobec diametralnie różnego przeznaczenia terenu w obydwu aktach. Zdaniem skarżących, taki stan rzeczy narusza ich interes prawny, podlegający ochronie na gruncie art. 6 ust. 1 tej ustawy, bowiem wyklucza możliwość zabudowy ich działki. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Piekary Śląskie wniósł o jej oddalenie, powielając stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę P. S. Zarządzeniem z dnia 19 lutego 2016 r. połączono sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są uzasadnione. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż skarżący jako właściciele nieruchomości, położonych w jednostce o symbolu B19RP, są legitymowani do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego – w zakresie, jakim dotyczy przeznaczenia ich działek. Z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powołanej w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, plan taki jest aktem prawa miejscowego. Jego ustalenia są wiążące i obowiązujące na danym terenie, kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 cyt. ustawy). Wskazane w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości wyklucza zatem możliwość zagospodarowania terenów w sposób zamierzony przez podmioty, mające tytuł prawny do gruntu. Dla oceny legitymacji czynnej bez znaczenia jest argumentacja, zaprezentowana w odpowiedzi na skargę co do obecnego wykorzystania działek skarżących, stanowiących grunty rolne, bądź pastwiska trwałe, które to nieruchomości są niezabudowane i do tej pory nie wydano dla nich pozwoleń na budowę, ani też decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Dopóki na tym terenie obowiązuje uchwała z dnia 31 maja 2006 r., nie jest prawnie dopuszczalna zmiana sposobu zagospodarowania terenu, a w szczególności jego zabudowa. Zgodnie z postanowieniami planu miejscowego, teren o symbolu B19RP, stanowi bowiem tereny rolne bez prawa zabudowy rolniczej. Zaskarżona uchwała ingerując w sposób wykonywania prawa własności, narusza zatem interes prawny skarżących, co stwarza po ich stronie legitymację do kwestionowania jej zapisów zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.). Spełnione zostały też przesłanki formalne w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, zaś skarga została wniesiona w ustawowym terminie 60 dni od doręczenia wezwania, na które odpowiedzi udzielił jedynie Przewodniczący Rady Miasta, a nie – właściwy organ, który podjął zaskarżony akt. W tej sytuacji skargi podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu polegającemu na zbadaniu zgodności z prawem uchwały w zaskarżonym zakresie. Jak już wyjaśniono w przywołanych wyżej wyrokach tut. sądu, fakt opublikowania uchwały przez Wojewodę Śląskiego w żadnej mierze nie przesądza o legalności aktu, a jedynie stanowi warunek wejścia w życie. Badanie zgodności uchwały z prawem następuje zaś na podstawie stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie jej podjęcia. Stąd też nieistotne jest, że w dniu 13 marca 2008 r. Rada Miasta w Piekarach Śląskich przystąpiła do zmiany studium, przyjętego uchwałą z dnia 28 września 2000 r. Zapisy tego studium zachowały moc po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., co wynika z treści art. 87 ust. 1 tej ustawy. Ustalenia studium są zaś wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Obowiązkiem organu wykonawczego gminy jest wykonanie analizy dotyczącej m.in. stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami studium przed podjęciem przez radę uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści art. 14 ust. 5 tej ustawy. W konsekwencji, sporządzenie projektu planu miejscowego następuje m.in. zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 tej ustawy). Wreszcie, zgodnie z art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Z mocy art. 28 ust. 1 tej ustawy, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkuje zaś nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części. Kwestię zgodności zapisów planu co do przeznaczenia terenu z postanowieniami studium jako wiążącymi na etapie opracowania planu, zależy zaś niewątpliwie zaliczyć właśnie do zasad planistycznych. Stąd też stwierdzenie przez sąd administracyjny tego faktu obliguje do wyeliminowania wadliwego aktu prawa miejscowego w drodze stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części, niezależnie od upływu czasu od daty podjęcia uchwały (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W niniejszej sprawie spełnione zostały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części po upływie roku od jej podjęcia z powodu naruszenia art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki, stanowiące współwłasność skarżących w planie miejscowym stanowią bowiem część terenu o symbolu B19RP – tereny rolne bez prawa zabudowy rolniczej. Jest też poza sporem, iż w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały teren ten objęty był postanowieniami studium, uchwalonego w 2000 r. w świetle którego teren ten przeznaczony był pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w symbolu MW. Chybiony jest pogląd Gminy, że zapisy studium mogą być zrealizowane w bliżej niesprecyzowanej przyszłości z uwagi na brak infrastruktury technicznej, której realizacja należy do zadań jednostki samorządu terytorialnego. Taki stan rzeczy bez zmian zapisów studium uniemożliwiał uchwalenie planu miejscowego, niezgodnego z przeznaczeniem terenu, określonego w studium. Stwierdzenie w treści zaskarżonej uchwały zgodności zapisów planu dla jednostki B19RP z ustaleniami studium, przyjętego w 2000 r. jest zaś obiektywnie nieprawdziwe z uwagi na diametralnie różne przeznaczenie terenu w obydwu aktach. Zgodność planu miejscowego z zapisami studium musi zaś istnieć w dacie podjęcia uchwały. Z tych też względów kwestionowana uchwała w zaskarżonym zakresie, obejmującym nieruchomości skarżących, nie mogła się ostać i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności w części na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Mimo uwzględnienia skargi brak było podstaw prawnych do orzeczenia o niewykonalności zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku w świetle art. 152 § 2 powołanej ustawy, a to z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stąd też dopiero uprawomocnienie się wyroku rodzić będzie skutki prawne. O kosztach postępowania sądowego, obejmującego wpisy sądowe w kwotach 300 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 202, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. Dodatkowo na rzecz skarżącej J. G. należało zasądzić kwotę 257 zł tytułem zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, na którą składa się wynagrodzenie w kwocie 240 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (art. 205 § 2 ustawy). Odnosząc się zaś do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego P. S. oraz skarżącej J. G. poniesionych przez nich wydatków w postaci opłat od wypisów i wyrysów z rejestru gruntów, studium i planu miejscowego dla przedmiotowych działek, wyjaśnić należy, że nie stanowią one kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w rozumieniu art. 200 tej ustawy. Skarżący nie byli zobligowani do przedłożenia tych dokumentów na etapie postępowania sądowego. W szczególności, dokumenty nie zostały złożone na wezwanie Sądu, ani też nie stanowią dokumentów, których przedłożenie przez skarżących wynikałoby z przepisów prawa. Co więcej, skarżąca dokumenty te przedłożyła nie w postępowaniu sądowym, lecz na etapie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, który nie stanowi postępowania sądowego.