II SA/Gl 1097/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w B. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej "B" w B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargi. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej jako PINB) zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej "A" i Wspólnoty Mieszkaniowej "B" w B. (dalej też jako Wspólnoty Mieszkaniowe) wniósł o wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności realizacji inwestycji na działce nr 1 przy ul. [...] w B.. Podniósł, że fundamenty objętych inwestycją budynków zostały wykonane w niewłaściwej odległości od działek sąsiednich stanowiących współwłasność członków obu wspólnot, a nadto, iż projekt budowlany w oparciu o który inwestycja jest realizowana, co do projektowanej wysokości budynków i kondygnacji nadziemnych jest oczywiście niezgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Po wszczęciu postępowania w tej sprawie zawiadomieniem z dnia 10 października 2017 r. zostało ono następnie zawieszone postanowieniem PINB z dnia [...] r. w związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą przedmiotowa inwestycja jest realizowana. Po podjęciu postępowania postanowieniem z dnia [...] r. PINB decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył w całości postępowanie wszczęte w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy budowie budynków mieszkalnych i garaży na dz. nr 1 przy ul. [...] w B. – jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji po przytoczeniu treści art. 50 ust. 1 oraz art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, zwanej dalej Pr. bud. lub ustawą) powołując się na wyniki kontroli przeprowadzonych w dniach 30 sierpnia i 26 października 2017 r. oraz 8 lutego 2018 r. stwierdził, że wykonane okna w pomieszczeniach na poddaszu w szeregowych budynkach jednorodzinnych, w ścianach usytuowanych w odległości od 4,1m do 17,5m od granicy działek sąsiednich, nie naruszają obowiązujących warunków technicznych i nie stanowią istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Na etapie budowy obiektu nie ma też podstaw do przyjęcia, że okna te spowodują zmianę użytkowania pomieszczeń na poddaszu w których zostały usytuowane. W konsekwencji zdaniem organu brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestycja jest realizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji reprezentowane przez adwokata Wspólnoty Mieszkaniowe zarzuciły, że organ I instancji: - nieprawidłowo zakwalifikował, jako nieistotne, odstępstwo od projektu budowlanego polegające na wykonaniu dodatkowych okien w obrębie strychu (zdaniem odwołujących przedmiotowe odstąpienie zmierza do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części budynku), oraz - naruszył art. 50 ust. 1 Pr. bud. z uwagi na wykonanie przez inwestora dodatkowej, trzeciej kondygnacji, co narusza zarówno ustalenia projektu budowlanego, jak i przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym realizowana jest przedmiotowa inwestycja. W uzasadnieniu odwołania zwrócono uwagę na wykonanie ocieplenia pomieszczeń w części strychowej, świadczące o zamiarze ich użytkowania. Wniesiono nadto o dokonanie ustaleń czy w pomieszczeniach tych zostało wykonane ogrzewanie i jakie. W toku postępowania odwoławczego PINB na zlecenie organu odwoławczego przeprowadził w trybie art. 136 Kpa w dniu 12 marca 2019 r. ponowne oględziny objętej postępowaniem inwestycji. Do protokołu z tych oględzin organ pierwszej instancji dołączył też decyzję PINB dla miasta [...] z dnia [...] r. ([...]) udzielającą pozwolenia na użytkowanie częściowe dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, położonych na działce nr 1 obręb Kamienica przy ul. [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w B., oraz decyzję tego organu z dnia [...] r. (znak: [...]) udzielającą pozwolenia na użytkowanie częściowe w zakresie dwóch budynków wielorodzinnych sześciolokalowych, zespołu trzech garaży z 24 indywidualnymi stanowiskami, wewnętrzną instalacją oraz infrastruktury z komunikacją wewnętrzną i miejscami parkowania i placem zabaw, położonych na działce nr 1 obręb Kamienica przy ul. [...] [...] i [...] w B.. Po rozpatrzeniu w/w odwołania Wspólnot Mieszkaniowych, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako ŚWINB) decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną odwołaniem decyzję PINB nr [...] z dnia [...] r. oraz przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. We wniesionym od powyższej decyzji ŚWINB sprzeciwie C sp. z o.o. sp.k. w B. (dalej jako inwestorka) zarzuciła, że organ odwoławczy nieprawidłowo przyjął, iż doszło do zmiany lokalizacji objętych inwestycją garaży w sytuacji gdy punktem odniesienia pomiarów dokonanych przez organ pierwszej instancji było ogrodzenie sąsiedniej działki, a nie rzeczywisty przebieg granicy działek. W uwzględnieniu wniesionego sprzeciwu ŚWINB zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 64c § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. 2019. 2325, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną sprzeciwem swoją własną decyzję z dnia [...] i utrzymał w mocy zakwestionowaną odwołaniami Wspólnot Mieszkaniowych w/w decyzję PINB z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na wyniki przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oględzin objętej postępowaniem kontrolnym inwestycji potwierdził ustalenia PINB, że przedmiotowa budowa realizowana jest w sposób niewykraczający poza warunki określone w pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzony projekt budowlany. Jedyne odstępstwo w stosunku do projektu budowlanego, którego dokonano w trakcie budowy to wykonanie dodatkowych okien w elewacji północnej budynków, w poziomie nieużytkowanego poddasza. Odstąpienie to na podstawie art. 36a ust. 5 Pr. bud. należało zakwalifikować jako odstępstwo o charakterze nieistotnym, w konsekwencji czego, postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych przy budowie budynków mieszkalnych i garaży na działce nr 1 przy ul. [...] w B. podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kpa jako bezprzedmiotowe. Wykonanie przedmiotowych otworów okiennych jako odstępstwo o charakterze nieistotnym zostało zakwalifikowane przez projektanta – autora zatwierdzonego pozwolenia na budowę projektu budowlanego. W wyniku wykonania powyższych otworów nie doszło do naruszenia przepisów, w tym przede wszystkim § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), a to w sytuacji gdy otwory te znajdują się w odległości od 15m do 18m od granicy działki. Z dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas oględzin przeprowadzonych dnia 12 marca 2019 r. wynika też, że objęte postępowaniem budynki mieszkalne posiadały liczbę kondygnacji zgodną z projektem budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na ich budowę z dnia [...] r. Również garaże zostały wybudowane, zdaniem organu odwoławczego, w lokalizacji przewidzianej zatwierdzonym projektem budowlanym, co potwierdza przedłożona przez inwestorkę geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza, sporządzona przez posiadającego stosowne uprawnienia geodetę. Nadto ŚWINB stwierdził, że jakkolwiek istotnie do przeprowadzenia oględzin w dniu 26 marca 2019 r. doszło z naruszeniem terminu o jakim mowa w art. 79 § 1 Kpa, to nie miało to wpływu na prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego. Wspólnoty miały bowiem możliwość zapoznania się z protokołem z tych oględzin, z którego to prawa nie skorzystały. W objętych jednym pismem skargach do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ŚWINB z dnia [...] r. reprezentowane przez radcę prawnego Wspólnoty Mieszkaniowe wniosły o jej uchylenie oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciły, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 64 c § 5 ustawy p.p.s.a., art. 36a ust. 1 i 5 oraz art. 50 Prawa budowlanego, a nadto z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 79, art. 80, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzję autokontrolną na podstawie art. 64c § 5 ustawy p.p.s.a skarżony organ może wydać jedynie w sytuacji oczywistej zasadności sprzeciwu, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Po wniesieniu sprzeciwu ŚWINB bez żadnej głębszej argumentacji przyjął bowiem, że garaże zostały usytuowane w odniesieniu do granicy działek skarżących Wspólnot Mieszkaniowych zgodnie z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę. Nie wskazał też dlaczego w tym względzie odstąpił od stanowiska zajętego w swojej objętej sprzeciwem inwestorki decyzji z dnia [...] r. Powołując się na orzecznictwo i stanowisko doktryny pełnomocnik skarżących podkreślił istotne znaczenie, gdy chodzi o wynik sprawy, naruszenia treści art. 79 § 1 Kpa w sytuacji, gdy przedmiotem oględzin w dniu 12 marca 2019 r., w których przedstawiciel Wspólnot nie wziął udziału, była zgodność realizacji budowy z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, zwłaszcza gdy chodzi o zrealizowanie dodatkowej kondygnacji mieszkalnej. Zaakcentował też pełnomocnik skarżących, że ŚWINB w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie powołując się na motywy zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a to z przyczyn które Sąd nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) był zobowiązany wziąć pod rozwagę z urzędu. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych, odnośnie objętej postępowaniem sprawdzającym w niniejszej sprawie inwestycji, realizowanej w oparciu o projekt budowlany zatwierdzony pozwoleniem na budowę Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., zostały wydane kończące postępowanie inwestycyjne dwie decyzje o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzją z [...] r. nr [...], PINB udzielił bowiem inwestorce pozwolenia na użytkowanie odnośnie części tej inwestycji obejmującej dwa budynki wielorodzinne sześciolokalowe, zespołu trzech garaży z 24 indywidualnymi stanowiskami, wewnętrznych instalacji oraz infrastrukturą z komunikacją wewnętrzną, miejscami parkingowymi i placem zabaw, zaś decyzją z dnia [...] r. nr [...] pozwolenia na użytkowanie (odbiór końcowy) pozostałej części tej inwestycji obejmującej dziewięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej. Decyzje te uzyskały przy tym przymiot ostateczności (zobacz notatkę urzędową – karta 115 akt sądowych). Decyzjami tymi, wydanymi w odrębnym postępowaniu i podlegającymi odrębnym środkom zaskarżenia były związane organy w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją jak i Sąd rozpatrujący niniejszą skargę, a to zgodnie z treścią art. 16 Kpa. Zostały one bowiem wydane w postępowaniach prowadzonych poza granicami niniejszej sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy p.p.s.a., tj. postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Pr. bud. Z decyzji tych nie wynika przy tym, aby użytkowanie inwestycji zostało uzależnione od wykonania w oznaczonym terminie określonych robót budowlanych, względnie aby nałożono na inwestorkę obowiązek wykonania w określonym terminie innych robót już po rozpoczęciu użytkowania inwestycji (zgodnie z treścią art. 59 ust. 2 i 3 Pr. bud.), co zobowiązywałoby inwestorkę do dokonania zawiadomienia zgodnie z treścią art. 59 ust. 4a tej ustawy. Jak wynika z treści art. 59a ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 Pr. bud. pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego wydaje się po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy w celu stwierdzenia przeprowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, w tym w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu (art. 59g ust. 1 pkt 1) oraz zgodności obiektu z projektem architektoniczno-budowlanym m.in. w zakresie kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (art. 59a ust. 2 pkt 2 ustawy). Udzielając pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, organ porównuje zakres wykonanych prac z zakresem robót wskazanym w projekcie. Ma też obowiązek ocenić charakter ewentualnych odstępstw przez pryzmat kryteriów wskazanych w art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane i odmówić wydania pozwolenia w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw. Zatem, skoro przesłanką wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zgodność wykonanych robót z projektem – to wyrażona w tej decyzji ocena tego elementu korzysta z wszystkich domniemań, jakie przysługują ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2003 r. sygn. akt IV SA/2175/01, wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 439/09). Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Pozostawanie w obrocie prawnym takiej decyzji, korzystającej z ochrony o jakiej mowa w art. 16 Kpa, nie pozwala zatem na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 Pr. bud. W postępowaniu takim organ nie może bowiem wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Kontynuowanie w takiej sytuacji wszczętego postępowania legalizacyjnego należy uznać za bezprzedmiotowe co daje podstawę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Skoro właśnie takie wyrzeczenie zawiera zaskarżona decyzja to należało przyjąć, że odpowiada ona obowiązującemu prawu i brak jest podstaw do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy p.p.s.a. Konsekwencją udzielenia ostateczną decyzją pozwolenia na użytkowanie jest wiążące uznanie przez organ, że proces budowlany został zakończony (wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 660/09 i z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11). Wszczęcie lub kontynuowanie w takiej sytuacji postępowania legalizacyjnego jest możliwe jedynie po wcześniejszym wyeliminowaniu pozwolenia na użytkowanie (zobacz w tym względzie m.in. wyrok NSA z 5 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 294/09, Lexis.pl nr 2238533, z 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 708/10, Lexis.pl nr 2561683, z 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 887/10, Lexis.pl nr 5188002, z 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/11, Lexis.pl nr 3993543, z 27 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1009/11, Lexis.pl nr 6820886 i z 6 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1893/13). Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska skarżących Wspólnot aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem treści art. 64c § 5 ustawy p.p.s.a. Z przepisu tego nie wynika bowiem aby miał on zastosowanie jedynie w oczywistych przypadkach zasadności wniesionego sprzeciwu, co sugerują skarżące. W oparciu o ten przepis skarżony organ może wydać decyzję autokontrolną w każdym przypadku uznania, że zamiast decyzji kasatoryjnej opartej na treści art. 138 § 2 powinien wydać decyzję opartą na treści art. 138 § 1 Kpa. Z powyższych względów skargi jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji prawnej nie mogły mieć bowiem wpływu na wynik sprawy wskazywane w skardze naruszenia przepisów Kpa i Prawa budowlanego, nawet gdyby uznać je za zasadne. W tym względzie wybiórczo jedynie należy podzielić, że wbrew stanowisku ŚWINB sam fakt, że skarżące mogły się zapoznać z treścią protokołu z przeprowadzonych w dniu 12 marca 2019 r. z naruszeniem treści art. 79 Kpa oględzin nie oznacza, że naruszenie takie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zależy to od stanu danej sprawy. W niniejszej zaś skarżące konsekwentnie twierdziły, że w związku z wykonaniem dodatkowych okien w pomieszczeniach strychowych (zgodnie z zatwierdzonym projektem nieużytkach), dodatkowym ociepleniem tych pomieszczeń i wykonaniem ogrzewania doszło faktycznie do powstania dodatkowej kondygnacji w budynkach jednorodzinnych, co jest sprzeczne zarówno z pozwoleniem na budowę jak i z obowiązującym planem zagospodarowania. Z protokołu z tych oględzin nie wynika zaś aby w tym zakresie poczyniono jakiekolwiek bliższe ustalenia w kwestii możliwości zakwalifikowania tych pomieszczeń jako użytkowanych na odrębnej kondygnacji nadziemnej (w tym z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi) w rozumieniu § 3 pkt 18 w zw. z pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W szczególności nie poczyniono żadnych ustaleń czy pomieszczenia te zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym miały być ogólnie dostępne, w jaki sposób i jak w tym zakresie zostały wykonane, co w zakresie zaliczenia ich do odrębnej kondygnacji nadziemnej ma istotne znaczenie. Marginalnie w tym względzie należy jeszcze jedynie podnieść, że wydane pozwolenie na użytkowanie nie pozbawia m.in. podmiotów mających w tym interes prawny (rozumieniu art. 28 Kpa) żądania wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, gdyby faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania tych pomieszczeń niezgodnie z obowiązującymi przepisami. ec