II SA/Gl 1113/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po rozpoznaniu wniosku z dnia 12 kwietnia 2021 r. reprezentowanej przez radcę prawnego W. M. (dalej jako skarżąca, strona), wydaną z upoważnienia Wójta Gminy M. (dalej też jako Wójt lub organ) decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzeczono o odmowie przyznania w/w świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad synem M. D. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 3 pkt 11 i pkt 21, art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 111 t.j., zwanej też dalej ustawą lub u.ś.r.) oraz art. 104 i art. 107 Kpa. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że do wniosku zostało dołączone orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] r., nr [...] o zmianie orzeczenia tego organu z dnia [...] r., nr [...] poprzez wskazanie, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydaje się na stałe. Z w/w orzeczenia z dnia [...] r. wynika, że niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa, natomiast stopień niepełnosprawności datuje się od 16 roku życia. Do wniosku dołączono również decyzję ZUS z dnia [...] r., znak [...], z której wynika, że wnioskodawczyni od [...] r. pobiera emeryturę w wysokości 1323,22 zł brutto, 1125,22 zł netto. Z akt sprawy wynika, że mieszka ona wraz z synem pod jednym adresem. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika nadto, że mieszkający ze skarżącą syn M. ma niedowład nóg oraz prawej ręki, porusza się na wózku i potrzebuje pomocy w poruszaniu się, którą zapewnia mu skarżąca. Poza domem jej syn przebywa zasadniczo na ogródku, czasami skarżąca zabierze go na spacer, przygotowuje mu posiłki, pomaga synowi usiąść przy stole tak aby mógł samodzielnie spożyć posiłek sprawną ręką. Syn skarżącej choruje nadto na cukrzycę i w związku z tym przyjmuje insulinę, którą podaje i dawkuje mu o odpowiednich porach dnia matka, badając również poziom glukozy. Z uwagi na niepełnoprawność syn jej nie potrafi samodzielnie zadbać o siebie, matka pomaga mu w umyciu się, goleniu, obcinaniu paznokci i smaruje miejsca narażone na odleżyny. Pomaga synowi w ubieraniu się i czynnościach związanych z toaletą. Na niej spoczywają też obowiązki domowe, gdyż sprząta, robi zakupy, realizuje recepty, załatwia wizyty lekarskie i sprawy urzędowe, układa syna do snu, a w nocy pomaga mu zmienić pozycję spania. Skarżąca ma czwórkę dzieci, kolejny syn pomaga jej w odśnieżaniu i w paleniu w piecu, lecz ma problemy z [...], córka mieszka w [...]. Kolejny syn pracujący zawodowo mieszka w M., kolejna córka pracuje zawodowo i mieszka w M., ojciec niepełnosprawnego M. z synem i ze skarżącą nie mieszka. Powołując się na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. Wójt stwierdził, że skarżącej wnioskowane świadczenie nie przysługuje, a to z tego względu, że pobiera ona emeryturę. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącej wnosząc o jej uchylenie zarzucił, że została ona wydane bez dostatecznego ustalenia stanu faktycznego z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez zaniechanie zastosowania wykładni systemowej i celowościowej przepisów i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez stronę emerytury pozbawia ją prawa do wnioskowanego świadczenia. Nadto zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 6, art. 8, art. 79, art. 77 § 1, art. 7 i art. 80 Kpa poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej, że pobieranie emerytury stanowi negatywną przesłankę ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia i brak zobowiązania jej do usunięcia tej negatywnej przesłanki poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej jako SKO lub Kolegium) odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 1, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 21, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., decyzję Wójta utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po przytoczeniu treści mających zastosowanie w sprawie przepisów u.ś.r. oraz po potwierdzeniu dokonanych przez Wójta ustaleń faktycznych, SKO podtrzymało stanowisko tego organu, że w sprawie zachodzi określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy negatywna przesłanka przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, tj. fakt pobierania przez nią emerytury. Powołując się na orzecznictwo (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 969/19) Kolegium podniosło, że przepis ten stanowi normę bezwzględnie obowiązującą, niepozostawiającą organom orzekającym w tego typu sprawach żadnego luzu decyzyjnego. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO, reprezentowana przez radcę prawnego skarżąca, wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą emerytury pozbawia |ą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto z ostrożności procesowej skarżąca zarzuca w kontekście w/w zarzutu: - naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia; -naruszenie art. 7, art. 77 Kpa poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury skarżącej w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego. 2. Ewentualnie, naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. art. 9 w zw. z art. 79a Kpa oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej, o uznaniu okoliczności pobierania przez nią emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przestanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz przez przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, a to zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą, albowiem zostały wydane zarówno z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 9 i art. 79a Kpa. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca posiada prawo do emerytury oraz, iż sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawnym synem M. W konsekwencji istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się głównie do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Problem ten był wielokrotnie analizowany w niejednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń (por. wyroki z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18, z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15, z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią tego przepisu wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. W licznych wyrokach zarówno NSA, jak i wojewódzkie sądy administracyjne przyjmowały jednak, że prawo do emerytury wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Jeszcze odmiennej wykładni treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, którą Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, dokonał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/2 z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, sygn. akt I OSK 1983/20 z dnia 15 grudnia 2020 r. i z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt I OSK 537/21. Nie podzielono w nich stanowiska w zakresie rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością pobieranego świadczenia emerytalnego (netto), podkreślając, że pozostawałaby ono w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 omawianej ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki, tym bardziej, iż spowodowałoby to dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. W wyrokach tych NSA stwierdził, że rozwiązaniem problemu jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Biorąc dodatkowo pod uwagę treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270, dalej jako u.e.r.f.u.s) oraz zasady konstytucyjne, w wyrokach tych NSA uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest dana osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Podkreślono, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, NSA uznał jednak, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a Kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. W niniejszej sprawie organy zaniechały w pierwszej kolejności jednoznacznego ustalenia, czy fakt pobierania przez skarżącą emerytury stanowi jedyną negatywną przesłankę przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Gdyby tak było faktycznie, to powinny ją w dalszej kolejności poinformować o przysługującej jej, zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią przepisów prawa, możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie i w konsekwencji nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów związanych z zawieszeniem prawa do emerytury, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem i to w sytuacji, gdy zarówno we wniosku jak i w odwołaniu od decyzji Wójta pełnomocnik skarżącej zwracał uwagę na spoczywający w tym względzie na organach orzekających obowiązek. W przypadku wykazania, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie emerytury zaistniałaby przy tym podstawa do zwieszenia postępowania w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego obejmujących zwrot wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy p.p.s.a. oraz 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r,. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018. 265 t.j.) Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. i na tej podstawie umożliwią stronię dokonanie wyboru świadczenia w przypadku wcześniejszego ustalenia, że fakt pobierania emerytury stanowi jedyną negatywna przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. mr