II SA/Gl 1116/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi E. N. (N.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 czerwca 2024 r. nr SKO-PSŚ/41.5/1185/2024/8893 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 28 marca 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 7 czerwca 2024 r., nr SKO-PSŚ/41.5/1185/2024/8893 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 28 marca 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy. Prezydent odmówił E.N. (dalej "Skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 17, art. 20, art. 24, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 323; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). Decyzja Prezydenta jest drugą decyzją wydaną w sprawie. Poprzednio wydane rozstrzygnięcie z 26 października 2023 r. zostało uchylone decyzją Kolegium z 22 grudnia 2023 r., a sprawa została przekazana Organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ustalono, że zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Skarżący ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna bezterminowo licząc od 15 kwietnia 2014 r. Zawiadomieniem z 31 sierpnia 2023 r. Skarżący został należycie poinformowany, że należy dokonać wyboru jednego ze świadczeń. W odpowiedzi Skarżący oświadczył, że zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna dopiero w chwili przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od decyzji Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. i przyjęcie, że pobieranie zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzucił także niezastosowanie art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo do wyboru jednego ze świadczeń. Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy szczegółowo przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i wskazał na przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Następnie Kolegium wyjaśniło, że wyeliminowanie przesłanki negatywnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. jest możliwe dopiero z chwilą uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna. Skarżący nie spełnił wszystkich warunków do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego do 31 grudnia 2023 r. Oznacza to, że nie powstało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do 31 grudnia 2023 r. na podstawie przepisów dotychczasowych. Tym samym nie znajduje zastosowania w sprawie art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym. Oznacza to, że rozpatrując wniosek Skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy stosować u.ś.r. w aktualnym brzmieniu. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w aktualnym brzmieniu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wskazanym w tej regulacji jeżeli sprawują opiekę na osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia. Skarżącemu nie może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne, gdyż opiekuje się osobą niepełnosprawną, która ukończyła 18. rok życia. Ponadto Skarżący ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. W skardze wniesionej od decyzji Kolegium Skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik Skarżącego zarzucił naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. poprzez przyjęcie, że pobieranie zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzucił także niezastosowanie art. 27 ust. 5 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo do wyboru jednego ze świadczeń. Uzasadniając wskazane wyżej zarzuty pełnomocnik Skarżącego podniósł, że organ nie umożliwił Skarżącemu dokonania wyboru świadczenia. Z treści złożonego przez Skarżącego oświadczenia wynika jednoznacznie intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji Organu I instancji wykazała, że akty te dotknięte są uchybieniami w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że decyzją z 15 lipca 2014 r., nr [...] (zmienioną decyzją z 14 listopada 2018 r., nr [...]) Skarżący począwszy od 15 kwietnia 2014 r. nabył bezterminowe uprawnienie do pobierania zasiłku dla opiekuna, na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 246; dalej "u.u.w.z.o.") w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżący do wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z 16 sierpnia 2023 r. załączył oświadczenie, iż na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z przysługującemu mu prawa do zasiłku dla opiekuna od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto w toku postępowania administracyjnego Skarżący kilkakrotnie oświadczał, że zrezygnuje z należnego mu zasiłku z momentem przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Jak bowiem podkreślał Skarżący oczekiwanie i wymaganie organu, by w pierwszej kolejności zrezygnował z przyznanego mu decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego, stawiałoby go w trudnej sytuacji, wprowadzało w stan niepewności i zrozumiałą obawę czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. W odpowiedzi na zawiadomienie z 31 sierpnia 2023 r. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż rezygnuje z należnego mu zasiłku dla opiekuna z momentem przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Spór w sprawie dotyczy przesłanki negatywnej wyłączającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organy obu instancji powołały się na okoliczność pobierania przez Skarżącego zasiłku dla opiekuna i brak rezygnacji przez niego z pobierania tego świadczenia. Zdaniem organów wyeliminowanie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. jest możliwe dopiero po uchyleniu decyzji przyznającej prawo zasiłku dla opiekuna. Natomiast zdaniem Skarżącego organy dokonały błędnej wykładni powyższego przepisu i pominęły treść oświadczeń składanych przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Z oświadczeń tych w sposób jednoznaczny wynika intencja Skarżącego wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Należy zatem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Wobec tego w przypadku zbiegu uprawnień m. in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w u.u.w.z.o. przysługuje jedno z tych świadczeń "wybrane przez osobę uprawnioną" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18, opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Z kolei art. 24 ust. 2 u.ś.r. wprowadza zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Na tle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. ugruntowało się stanowisko, że przepis ten nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń. Sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r., co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2022 r., I OSK 1534/21, opubl. w CBOSA). Jak wynika z akt sprawy, Skarżący dokonał wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego, składając oświadczenie z 16 sierpnia 2023 r., w którym jednoznacznie wskazał, że rezygnuje z zasiłku dla opiekuna od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wola Skarżącego co do tego, jakie świadczenie chce pobierać (świadczenie pielęgnacyjne) i które jest dla niego bardziej korzystne, została przez niego wyrażona w sposób jasny i klarowny (warunkowa zgoda na uchylenie prawa do przyznanego wcześniej zasiłku dla opiekuna). Fakt zatem pobierania przez Skarżącego zasiłku dla opiekuna w świetle ww. oświadczenia nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku w tym przedmiocie. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 kwietnia 2020 r., I OSK 2852/20; 6 maja 2022 r., I OSK 1492/21 – opubl. w CBOSA). Należy zwrócić uwagę, że na podstawie art. 10 ust. 1 u.u.w.z.o. w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio obowiązujące do dnia 31 grudnia 2023 r. przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych. Z uwagi na fakt, że w przepisach u.u.w.z.o. brak jest regulacji dotyczącej zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie przyznania zasiłku dla opiekuna, należy odpowiednio stosować w takich przypadkach art. 32 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Taką "inną okolicznością" może być wybór przez uprawnionego jednego z przysługujących mu świadczeń i jednoczesna rezygnacja z pobierania innego, konkurencyjnego świadczenia (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z 28 grudnia 2023 r., I OSK 1978/22, opubl. w CBOSA). Mimo, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają co do zasady charakter decyzji konstytutywnych, nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Powyższe oznacza, że decyzja skracająca okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2022 r., I OSK 1492/21, opubl. w CBOSA). Organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie, zobowiązany będzie uznać, że Skarżący w trybie art. 27 ust. 5 u.ś.r. złożył wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skuteczne oświadczenie o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego Organ I instancji będzie zobowiązany w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. do wydania decyzji zmieniającej z mocą wsteczną decyzję z 15 lipca 2014 r. poprzez skrócenie okresu, na jaki przyznano Skarżącemu zasiłek dla opiekuna, tj. do 31 lipca 2023 r. tak, aby możliwe było przyznanie Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od 1 sierpnia 2023 r. (w związku ze złożeniem wniosku 18 sierpnia 2023 r.). Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm.) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Mając na uwadze, że Skarżący nie może pobrać dwóch świadczeń za ten sam okres, w zaistniałym stanie faktycznym, Organ I instancji powinien jednocześnie uwzględnić konieczną kompensatę świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 czerwca 2022 r., I OSK 2308/20; 24 marca 2023 r., I OSK 951/22 – opubl. w CBOSA). Uznając, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, oraz - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. - decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Do kosztów zaliczono koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł). Wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., z uwagi na fakt, że Skarżący wniósł o zastosowanie tego trybu postepowania, zaś Organ odwoławczy w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.