II SA/Gl 1123/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w uchwale Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. oraz o wstrzymanie wykonania wymienionej uchwały. Przedmiotową uchwałą, podjętą na sesji w dniu [...] r. Rada Gminy C. postanowiła dokonać zmiany w części graficznej własnej uchwały Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. W § 1 kwestionowanej uchwały Rada dokonała sprostowania "oczywistej omyłki" zawartej w rysunku planu w skali 1:5000, o którym mowa w § 1 ust. 3 pkt 1 lit. a uchwały Nr [...], poprzez zastąpienie opisanego rysunku planu nowym rysunkiem planu w skali 1:5000, stanowiącym załącznik do uchwały zmieniającej. W ust. 2 tego przepisu wskazano, iż nowy rysunek planu jest integralną częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. i staje się załącznikiem do uchwały Nr [...]. Jako podstawę swego działania Rada Gminy powołała art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, iż podjęta ona została z całkowitym pominięciem procedury planistycznej, co skutkuje jej nieważnością. Zgodnie bowiem z art. 27 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie w jakim są one uchwalane". Z zacytowanego zatem przepisu i przyjętych w nim sformułowań wynika jednoznacznie, że przed podjęciem uchwały regulującej omawianą materię organ wykonawczy obowiązany jest przeprowadzić postępowanie planistyczne zgodnie z wymogami określonymi w art. 17 ustawy, wykonując kolejno wskazane tam czynności i obowiązki. Tak więc dokonanie zmiany – tak w części tekstowej jak i w części graficznej uchwały, którą ten plan przyjęto, możliwe jest wyłącznie po wyczerpaniu odpowiedniej procedury planistycznej. Przedmiotowa uchwała z dnia [...] r. w sposób istotny narusza prawo. W myśl art. 28 ustawy naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego bądź istotne naruszenia trybu ich sporządzania, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Wobec tak rygorystycznego stwierdzenia ustawodawca nie pozostawił swobody działania organowi nadzoru, przesądzając o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały, która ex lege stała się nieważna. Mając na uwadze daleko idące skutki prawne, jakie mogłoby wywołać wprowadzenie do obrotu prawnego tak wadliwego aktu, modyfikującego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C., wniosek o wstrzymanie jego wykonania jest zasadny, także wobec faktu, iż przedmiotowa uchwała nie została dotąd opublikowana. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 1123/10 Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały. Rada Gminy wniosła o oddalenie wniesionej skargi. Wyjaśniła, że w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym Rada Gminy C. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie oczywistej omyłki w uchwale Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodała, że celem zaskarżonej uchwały było wyłącznie sprostowanie oczywistej omyłki na rysunku planu w skali 1:5000, stanowiącym Załącznik do tej uchwały, a omyłka ta dotyczyła nieprawidłowego przebiegu ulicy [...] w C., tzn. zmienionego kąta łuku drogi w kierunku z ulicą [...]. W ten sposób rozdzielona, na dwie jednostki A2 MN i A4 MN, została jednostką DGD nieruchomość zabudowana. W ocenie Gminy sprostowanie oczywistej omyłki dotyczy w istocie wyłącznie jednego przypadku błędnego nakreślenia na rysunku planu w miejscowości C. przebiegu drogi gminnej (jednostki DGD), niezgodnie ze stanem faktycznym i mapą ewidencyjną. Powyższy błędny zapis został stwierdzony przez właściciela nieruchomości w trakcie prac projektowych związanych z rozbudową istniejącego budynku, a był on niezamierzony i nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, ani oparcia w materiałach planistycznych. W ocenie Gminy nie doszło do merytorycznej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie do sprostowania oczywistej omyłki, zauważalnej nawet po pobieżnej analizie materiałów planistycznych do uchwały Nr [...] z dnia [...] r. W ocenie Gminy uznanie zarzutu organu nadzoru za uzasadniony, spowodować by musiało rozpoczęcie całej procedury planistycznej w zakresie zmiany planu, długiej i kosztownej – co czyni te działania nieracjonalnymi. Opowiadając się za dopuszczalnością prostowania oczywistych błędów (omyłek) stwierdzonych w uchwałach będących aktami prawa miejscowego, w szczególności w planie zagospodarowania przestrzennego Gmina przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 73/08. Wobec powyższego uznając skargę za nieuzasadnioną wniosła o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 25 marca 2011 r. pełnomocnik Wojewody [...] potrzymał zarzuty skargi i zawarte w niej argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniem uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślającego, że organy administracji powinny działać nie tylko w granicach, ale także na podstawie prawa wywodzi się formułowana i utrwalona teza, że do działań samorządu terytorialnego jako podmiotu władzy publicznej nie ma zastosowania wywodzona z idei demokratycznego państwa prawnego zasada, że dozwolone jest wszystko, co nie jest zabronione ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt III SA 2017/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 113). Przenoszenie tej zasady na płaszczyznę działania samorządu terytorialnego – zdaniem Sądu – byłoby przekroczeniem samodzielności organów samorządu wyznaczonej prawem. Wszelkie działania władcze organów administracji muszą posiadać zawsze wyraźną podstawę ustawową, przede wszystkim w przepisach prawa materialnego. Kompetencji organów nie można bowiem domniemywać. To, że samorząd uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, nie oznacza, że może działać bez podstawy prawnej lub poza granicami prawa. Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.jedn. Dz.U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), to jednak samodzielność ta może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż domaga się wyraźnie obowiązujący przepis. Z mocy art. 18 ust. 2 pkt 5 (przywołanym w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały), art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 przywołanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) gmina posiada władztwo planistyczne. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 3 ust. 1 powołanej ostatnio ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, uregulowania ustawowe zawarte w przepisach art. 9 do art. 20 wskazanej wyżej ustawy szczegółowo regulują tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie wskazanych tam zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części – zgodnie z art. 28 ustawy. Z kolei według art. 27 wymienionej ustawy zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Powyższe zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują na rygoryzm w zachowaniu zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Wobec tak uregulowanego procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w szczególności wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy doznaje swego rodzaju ograniczenia. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu, z tym jednak, że jest to działanie w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Skoro kompetencje organu muszą wynikać wprost z ustawy (jak wskazano powyżej nie można ich bowiem domniemywać), to nie sposób nie dostrzec, iż tak z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak i z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika wprost upoważnienie rady gminy do sprostowania uchwały w sprawie planu zagospodarowania, w tym także uchwały ogłoszonej i opublikowanej. W przepisach przywołanych powyżej ustaw nie przewidziano, mimo bardzo szczegółowych uregulowań określających tryb i zasady uchwalania miejscowych planów i dokonywania zmian tych planów, procedury prostowania przez radę gminy aktów prawa miejscowego. Z tego też powodu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczenie możliwości prostowania takich uchwał opierałoby się w istocie na domniemaniu takich kompetencji. (zob. wyrok z dnia 13 sierpnia 2010 r. sygn.. akt II OSK 1488/10). W wyroku tym Sąd stwierdził, iż "wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu opublikowanym w organie promulgacyjnym, wywołuje określone skutki prawne (wiąże adresatów). Z zasady demokratycznego państwa prawa wynika, że obywatel ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie na podstawie aktu prawnego w brzemieniu ogłoszonym we właściwym organie promulgacyjnym. Obowiązywanie przepisu zamieszczonego w dzienniku urzędowym ma walor bezwzględny, formalny. Wynika to z celów i funkcji ogłoszenia aktu (przepisu prawnego). Z tych względów miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może podlegać zmianie bez zachowania trybu określonego przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby dopuścić możliwość prostowania obowiązującego planu, bez zachowania ustawowej procedury zmiany, to wówczas niweczona mogłaby być zasada stabilności i pewności prawa, gdyż – jak już wyżej zaznaczono- miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.z.p.) por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn.. akt II OSK 366/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych.)". Opierając się zatem na obowiązujących uregulowaniach prawnych – w ramach posiadanego władztwa planistycznego Rada Gminy C. może zmienić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. dotychczasowy przebieg jednostki DGD – przebieg ulicy [...], ale tylko z zachowaniem procedury planistycznej. Zmiany w miejscowym planie w drodze sprostowania, a więc bez zachowania trybu, w jakim plan (studium) są uchwalane stanowiłoby obejście bardzo jednoznacznie brzmiącego art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu dokonana kwestionowaną uchwałą zmiana przebiegu ulicy [...] nie miała charakteru oczywistej omyłki pisarskiej. Dołączony do uchwały Rady Gminy C. z dnia [...] r. rysunek planu (załącznik graficzny) przedstawiał określony przebieg ulicy [...] (rysunek 1A). Załącznik graficzny do kwestionowanej uchwały – rysunek 2A- przedstawiał przebieg tej ulicy w odmienny sposób. Trudno uznać, niezależnie od intencji i uzasadnienia Rady Gminy, by była to "omyłka" pisarska. Należy mimo wszystko uznać, iż jest to błąd merytoryczny, wynikający z wadliwości przeprowadzonej procedury planistycznej. Tym samym zmiana przebiegu tej drogi DGD – ulica [...] jest niedopuszczalna w formie sprostowania oczywistego błędu, stanowiąc ingerencję w treść planu miejscowego. Inna ocena, dopuszczająca ewentualnie tryb prostowania planu miejscowego z pominięciem procedury jego zmiany, stanowiłaby w istocie obejście przepisów ustawy (art. 12, art. 17, art. 18, art. 19, art. 20 i art. 27) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze przedstawioną powyżej argumentację Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie zaakceptował argumentacji przedstawionej przez Radę Gminy C. w odpowiedzi na skargę, jak również stanowiska zaprezentowanego przez Wojewódki Sąd Administracyjny w Warszawie w innej sprawie. Wyrok ten nie wiąże bowiem Sądu w rozpatrywanej sprawie. Z wskazanych powyżej względów skarga musiała odnieść skutek i stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Orzekając o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, która stanowi akt prawa miejscowego, który jednak nie wszedł w życie, bowiem nie został ogłoszony (art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o wstrzymaniu wykonania tej uchwały do uprawomocnienia się wyroku.