II SA/Gl 113/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie w sprawie wymeldowania E. B. z pobytu stałego w lokalu położonym w G. przy ul. [...] zostało wszczęte w dniu 3 sierpnia 2010 r. na wniosek jej ojca – J. B. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta G., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, orzekł o wymeldowaniu z pobytu stałego E. B. ze wskazanego wyżej lokalu. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz.U. z 2006 r. , Nr 139,poz. 993 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. , Nr 98, poz. 1071 ze zm ). W uzasadnieniu decyzji podniesiono , iż E. B. faktycznie nie zamieszkują pod wskazanym adresem. Okoliczność tę potwierdzają zeznania przesłuchanych w sprawie świadków , wedle których nie mieszka ona w lokalu od maja 2010 r. Świadkowie , jako powód opuszczenia lokalu wskazują jej uczestnictwo w praktykach w maju 2010 r., a następnie wyjazd wakacyjny do babci po zakończeniu roku szkolnego. W trakcie oględzin lokalu przeprowadzonych w dniu 6 września 2010 r. stwierdzono , iż w pokoju , który wcześniej zajmowała znajduje się niewielka część rzeczy osobistych E. B., w tym buty (sandały , buty sportowe , półbuty , buty zimowe) , ręczniki , poduszki małe , 2 bluzy , koc przybory do szycia , pudełko z pamiątkami , zeszyty , książki i gitara. W trakcie oględzin nie stwierdzono natomiast odzieży wielosezonowej, przyborów toaletowych, produktów żywnościowych i innych rzeczy wykorzystywanych w codziennym zamieszkiwaniu. E. B. wyjaśniła , iż jej rzeczy zostały wyniesione przez ojca na działkę i nie może z nich korzystać , a ponadto ze względu na konflikt rodzinny obecnie nie mieszka stale w lokalu, nie nocuje w nim , nie stołuje się i nie prowadzi w nim gospodarstwa domowego mimo posiadania kluczy. Jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego w dniu 23 sierpnia 2010 r. E. B. złożyła pozew o przywrócenie naruszonego posiadania przedmiotowego lokalu i zakaz naruszeń . Ponadto , ujawniono dwa pisma kierowane przez nią do ojca z prośbą o umożliwienie korzystania z jej pokoju w celu zamieszkania w nim ( z dnia 3 i 12 marca 2010 r. ) oraz zdjęcia , na których znajdują się rzeczy E. B. spakowane w foliowe worki i , wedle jej oświadczenia, przeniesione przez ojca na działkę. Te ustalenia , w ocenie organu pierwszej instancji , pozwoliły na przyjęcie tezy , iż E. B. nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu od maja 2010 r. Wskazano przy tym na formalny charakter samego meldunku , który jest tylko rejestracją stanu faktycznego , nie mająca znaczenia w kwestii uprawnień do lokalu. Podkreśla także , iż w przypadku pozytywnego wyroku sądu cywilnego w sprawie przywrócenia naruszonego posiadania oraz stałym przebywaniem E.B. w lokalu będzie możliwe ( i konieczne) dokonanie jej zameldowania. Po rozpatrzeniu odwołania E. B. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. o wymeldowaniu odwołującej się z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w G. i orzekł o odmowie jej wymeldowania . W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda [...], przywołując ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji w trakcie postępowania wyjaśniającego , przyjął, iż w przedmiotowej sprawie bezspornie został wykazany fakt niezamieszkiwania odwołującej się we wskazanym lokalu . Jak podkreśla , zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, ustalenia organów podejmujących rozstrzygnięcie w sprawie wymeldowania powinny koncentrować się na wyjaśnieniu kwestii opuszczenia lokalu oraz na tym , czy opuszczenie to miało charakter dobrowolny i trwały (wyrok NSA z 3 kwietnia 2000 r. , V SA1784/99). W ocenie organu odwoławczego nie zostały spełnione przesłanki do wymeldowania E.B., bowiem opuszczenie przez nią lokalu nie było ani dobrowolne , ani też trwałe. Opuściła ona mieszkanie przy ul. [...] w G. na przełomie kwietnia i maja 2010 r. ze względu na odbywane praktyki uczniowskie, zaś po ich zakończeniu wyjechała do babci na wakacje. Podczas jej nieobecności ojciec spakował rzeczy należące do niej oraz wyniósł je na działkę . Po powrocie z wakacji w sierpniu , pokój jej po dokonaniu remontu był już zajęty na sypialnię. O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić tylko wtedy , gdy dana osoba faktycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe , a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Ponadto , nie można uznać za dobrowolne opuszczenie w sytuacji , kiedy osoba zainteresowana podjęła prawem przewidziane środki do ochrony sowich praw do przebywania w nim , a E. B. działania takie podjęła składając pozew o przywrócenie naruszonego posiadania. Na powyższą decyzję J. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach , wnosząc o jej uchylenie i wymeldowanie E.B. z pobytu stałego przy ul. [...] w G., względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuca organowi odwoławczemu wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania , w tym art. 7 , art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. ze względu na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i dowolnej ocenie materiału dowodowego , co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia , iż E.B. nie przebywa w mieszkaniu jednie czasowo. Ponadto zarzuca naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podkreśla , iż w świetle art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jedyną przesłanką wymeldowania jest fakt opuszczenia lokalu w sposób trwały i dobrowolny. E.B. opuściła mieszkanie w sposób dobrowolny , zabierając swoje rzeczy osobiste. Wszyscy przesłuchani w sprawie świadkowie fakt opuszczenia lokalu przez nią potwierdzili. W postępowaniu o wymeldowanie nie rozstrzyga się o uprawnieniach do lokalu ,a jedynie stwierdza stan faktyczny dotyczący przebywania w lokalu . W ocenie skarżącego organ odwoławczy przekształcił sprawę o wymeldowanie w sprawę o prawo do lokalu, który traktuje jako przesłankę do wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę w szczególności na to , że E.B. podjęła działania prawne w celu umożliwienia jej zamieszkiwania w spornym lokalu, czego dowodem jest wniesiony do sądu pozew o przywrócenie naruszonego posiadania i zakaz naruszeń. Ustalenia poczynione w postępowaniu wyjaśniającym świadczą o tym , że wcześniej miała utrudnione przebywanie w mieszkaniu. Wobec czego przedwczesnym jest uznanie , iż nastąpiło trwałe i dobrowolne opuszczenie przez nią lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Zgodnie z art.184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 1997r. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest w aspekcie zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 § 2 cytowanej ustawy). Zakres tej kontroli wyznacza art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz. 1270 ze zm.) , zwanej dalej p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza , że w postępowaniu sądowo-administracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy oraz trafność wykładni tych przepisów . W oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. , Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub w części , jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego , które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja nie odpowiada wymogom prawa i tym samym skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm., dalej : ustawa) . W myśl tego przepisu, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Z brzmienia tego przepisu, wynika, iż jedyną przesłanką decydującą o pozytywnym rozpatrzeniu przez organ wniosku o wymeldowanie osoby z pobytu stałego jest fakt opuszczenie przez tę osobę miejsca pobytu stałego bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się, niezależnie od tego, czy utraciła uprawnienie do przebywania w tym lokalu. Analiza wskazanego wyżej przepisu prowadzi do kilku istotnych , z punktu widzenia oceny zgodności z prawem decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego, ustaleń. Po pierwsze - pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1 ustawy). O pobycie stałym przesądzają zatem dwa elementy: po pierwsze – fizyczne przebywanie danej osoby w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem ; po drugie – zamiar przebywania w tym miejscu (lokalu) w sposób stały (na stałe). W orzecznictwie sądowym wskazuje się na pewne znamiona świadczące o stałym pobycie . Będzie to miejsce , w którym realizuje ona stale swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.05.2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 600/05, Lex nr 192912). Natomiast przez opuszczenie miejsca pobytu stałego rozumie się nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem i zorganizowaniem centrum życiowego w innym miejscu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07, publ. LEX nr 516077). Osoba mająca miejsce pobytu stałego jest zobowiązana jest dopełnić obowiązku meldunkowego najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia (art. 4 pkt. 1 w zw. art. 10 ust. 1 ustawy). Jeśli zaś jest ona zameldowana na pobyt czasowy i przebywa w tej samej miejscowości nieprzerwanie dłużej niż 3 miesiące, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały, chyba że zachodzą okoliczności wskazujące na to, iż pobyt ten nie utracił charakteru pobytu czasowego (za okoliczności uzasadniające zameldowanie na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące uważa się w szczególności: wykonywanie pracy poza miejscem pobytu stałego; pobyt związany z kształceniem się, leczeniem, wypoczynkiem lub ze względów rodzinnych; odbywanie czynnej służby wojskowej; pobyt w zakładach karnych i poprawczych, aresztach śledczych, schroniskach dla nieletnich i odpowiednich ośrodkach przewidzianych w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz.U.02.11.109) (art. 8 ust. 1 ustawy). Po drugie - analiza postanowień art. 8 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 1 i pkt. 2 oraz art. 15 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, iż fakt niezamieszkiwania osoby w określonej miejscowości pod stałym adresem z zamiarem stałego przebywania od co najmniej trzech miesięcy świadczy o opuszczeniu przez osobę miejsca stałego pobytu i w ślad za tym o obowiązku wymeldowania z pobytu stałego. Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 2 ustawy , jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym , jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r. , II OSK 851/09 , LEX nr 597910). Innymi słowy, chodzi tu o sytuację, w której osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym poprzednio miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. Zamiar ten ma istotne znaczenie przy ocenie, czy do opuszczenia lokalu rzeczywiście doszło. Przy ustaleniu zamiaru nie można jednak poprzestać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby. Dla jego oceny istotne znaczenie mieć będzie to, czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należeć będą między innymi sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu (przebywanie w nim sensie fizycznym, praca, nauka) a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim (por. wyrok NSA z dnia 23.04.2001r., sygn. akt V S.A. 3169/00, LEX NR 50123; wyrok NSA z dnia 7.12.2005 r., sygn. akt II OSK 302/05, LEX nr 190969, wyrok WSA z dnia 18.12.2001r. sygn. akt II S.A./Ka 613/00, niepublik.). W świetle ustaleń poczynionych w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ pierwszej instancji nie budzi wątpliwości , iż E. B. opuściła tak zrozumiane miejsce pobytu stałego i do tej pory do lokalu tego nie powróciła. Pozostaje poza sporem fakt opuszczenia przedmiotowego lokalu od maja 2010 r. Tym samym przestała realizować tam swoje podstawowe funkcje życiowe. Brak jest dowodów świadczących o przerwaniu stanu "opuszczenia" lokalu, tym samym stan ten uznać trzeba za trwały. Natomiast pewne wątpliwości może budzić kwestia dobrowolności opuszczenia lokalu przez E.B . Jak wynika z akt sprawy , opuściła lokal ze względu na konflikt z ojcem – J. B. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, który Sąd podziela, że możliwa do przezwyciężenia w postępowaniu prawnym przyczyna opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, wynikająca z przeszkód faktycznych stosowanych przez najemcę, właściciela lub osobę pozostałą w lokalu, nie wyłącza dopuszczalności zastosowania trybu wymeldowania ustanowionego w omawianym przepisie. Podjęcie decyzji w tym trybie uzależnione jest od ustalenia, czy osoba, której postępowanie dotyczy, podejmowała środki prawne zmierzające do przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z lokalu i powrotu do mieszkania. W sytuacji zatem, gdy opuszczenie lokalu nastąpiło na skutek przeszkód stawianych przez jego właściciela (współwłaściciela) to o dobrowolnym opuszczeniu lokalu w rozumieniu powołanego przepisu można mówić wówczas, gdy dana osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych, umożliwiających powrót do lokalu, lub gdy podjęte środki okazały się nieskuteczne. (por. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: V SA 1424/99, LEX nr 79243; V SA 108/00, LEX nr 49954; V SA 3078/00, LEX nr 78937). Zważyć trzeba , iż E. B. dopiero po wszczęciu postępowania w celu wymeldowania złożyła do sądu cywilnego pozew o przywrócenie naruszonego posiadania . W ocenie Sądu , samo złożenie takiego pozwu jeszcze nie przesądza o "niedobrowolnym" opuszczeniu lokalu , zwłaszcza w tej sytuacji , kiedy złożony jest on dopiero w trakcie prowadzonego postępowania o wymeldowanie . Zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną , której istota polega na rejestracji określonego stanu faktycznego (pobytu stałego bądź czasowego). Podobny charakter , mimo nadania tej czynności znamion decyzji administracyjnej , przypisać trzeba wymeldowaniu. Co za tym idzie , to stan faktyczny z daty wymeldowania będzie miał zasadnicze znaczenie dla oceny przesłanek podjęcia stosownej decyzji na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy . Oczywiście , jeśli przed zakończeniem postępowania odwoławczego zapadłby korzystny dla E.B. wyrok w tej sprawie, jego skutki dla podjęcia rozstrzygnięcia powinny być brane pod uwagę. Czasami sądy traktują złożenie pozwu ochronę naruszonego posiadania jako zagadnienie wstępne w sprawie wymeldowania i tym samym podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2011 r. , III SA/Łd 115/11, Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych) . Na marginesie jedynie , ze względu na dokonywaną przez Sąd kontrolę zaskarżonej decyzji , przyjdzie dodać , iż E.B. wniesiony pozew cofnęła i sąd powszechny umorzył postępowanie w tej sprawie. Stosownie do art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i jedynie potwierdza fakt pobytu danej osoby w przedmiotowym lokalu. Nie wiąże się zatem z kwestią własności tego lokalu ani prawem do dysponowania nim. Analogicznie więc jak w przypadku zameldowania, również przy wymeldowaniu źródłem ciążącej na organie administracji powinności dokonania tej czynności jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt V SA 1398/02, LEX nr 159189.) Podkreślił to także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. akt K 20/01, OTK-A2002/3/34) stwierdzając , iż ewidencja ludności służy wyłącznie zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie rozstrzyga zatem ani o prawie do lokalu, ani o uprawnieniu do przebywania w nim. Organy administracyjne są zobowiązane do zapewnienia zgodności między stanem faktycznym a zapisami w ewidencji ludności. W tym celu niezbędne jest, aby organy meldunkowe mogły wymuszać na obywatelu pewne czynności służące rejestracji miejsca pobytu osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu lub też poprzez rozstrzygnięcia własne zastępować takie czynności w celu uzyskania zgodności pomiędzy ewidencją a istniejącym stanem rzeczy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2003 r., sygn. akt V SA 3657/2002). Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien będzie dokonać prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, uwzględniając wskazówki Sądu zawarte w niniejszym wyroku, a następnie wydać decyzję odpowiadającą prawu. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 p.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi.