II SA/Gl 1160/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie kary za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siadem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta S., działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie: "k.p.a."), wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia bez wymaganego zezwolenia drzew rosnących w S. przy ulicy [...] na działce o numerze ewidencyjnym 1 (po podziale 2 i 3), stanowiącej współwłasność L.K. i jego małoletniego syna B.K. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Burmistrz Miasta S. uznał, że w sprawie usunięto drzewa z terenu lasu (użytek Ls), dlatego stosuje się w tym przypadku przepisy ustawy o lasach a nie ustawy o ochronie przyrody. Z tego powodu, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia na przedmiotowej działce i uznał, że nie ma kompetencji do kontroli wycinki drzew na terenach lasów prywatnych. Odwołanie od powyższej decyzji złożył L.K. (dalej: "skarżący"), wyrażając niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia i domagając się merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Akcentował, iż uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] został zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie ulicy [...]. W rezultacie, w części działki 3 wskazany został symbol TKusn - 10, a więc tereny kolei i wyciągów narciarskich. Z tego powodu działka przestała być lasem (Lś) i tym samym przestała podlegać ustawie o lasach. Po podjęciu tej uchwały skarżący w dniu 23 stycznia 2017 r. udzielił pełnomocnictwa do przeprowadzenia procedury zmiany przeznaczenia użytkowania terenów, tj. wyłączenia gruntów z produkcji leśnej oraz wszelkich działań administracyjnych z tym związanych na swojej działce o numerze ewidencyjnym 1, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Nadmienił, że udzielone przez Starostę [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] pozwolenie budowlane dla "A" S. A. z siedzibą w S. nie obejmuje jego działki, stąd też nie było podstaw prawnych do wycięcia drzew na niej rosnących. Działka nie została objęta ani zezwoleniem na wycinkę drzew ani też pozwoleniem na budowę, jak też dokumentem poświadczającym legalność pozyskanego drewna. Skarżący załączył również pismo Starosty [...] z dnia 17 lutego 2017 r., skierowane do "A" S. A. w S., w którym jednoznacznie podano, iż wycinanie drzew i karczowanie korzeni nie jest objęte prawem budowlanym ale prawem ochrony środowiska. Z tego powodu skarżący uważa, że wycinka drzew na jego działce powinna być dokonana zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody za zgodą Burmistrza Miasta S., co w sprawie nie nastąpiło. Równocześnie zakwestionował założenie, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...], mógł udzielić zezwolenia na wycinkę drzew rosnących na jego działce. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...]r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 88 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za usunięcia bez zezwolenia drzew rosnących na działce nr 1 w S., stanowiącej własność skarżącego i jego małoletniego syna. W uzasadnieniu decyzji podniosło, że materialnoprawną podstawę odpowiedzialności administracyjnej za zniszczenie drzew lub krzewów (w znaczeniu nadanym tym pojęciom w rozdziale poświęconym zezwoleniom na usunięcie drzew lub krzewów) albo ich usunięcie bez wymaganego zezwolenia stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten przewiduje, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierzają administracyjną karę pieniężną za: zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków w sposób szkodliwy dla roślinności; usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia; zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonywaniem zabiegów pielęgnacyjnych. Zdaniem Kolegium, jedną z pierwszych czynności w toku postępowania odwoławczego jest ustalenie czy osoby, które złożyły odwołanie są stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a. (stroną jest każdy czyjego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawy lub obowiązek). Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Przepisem prawa materialnego, na podstawie którego w niniejszym postępowaniu Kolegium ustaliło zakres pojęcia strony jest art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, iż kara, o której mowa w jego ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie drzewa zostały usunięte przez osobę trzecią inną niż właściciel czy posiadacz nieruchomości i skarżący o tym nie wiedział. Stąd też tylko osoba trzecia, która usunęła drzewa będzie stroną w postępowaniu w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. Z tych względów postępowanie odwoławcze należało umorzyć, gdyż skarżący nie jest stroną w tym postępowaniu i nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia odwołania. W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wraz z załącznikami, skarżący zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów obowiązującego prawa. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zwrotu kosztów postępowania. Podkreślił, że nie udzielał nikomu jakiejkolwiek zgody na wycinkę, czy wejście na teren działki. Nie prowadził ani nie prowadzi na niej jakiejkolwiek inwestycji, ale jako na właścicielu ciąży na nim obowiązek zapłaty należności dla Skarbu Państwa z tytułu wycięcia drzew bez zezwolenia. Powodem ich wycięcia była kolizja z przebiegiem liny nośnej wyciągu kolejki krzesełkowej [...]. Zaznaczył, iż zgodnie z wykonaną inwentaryzacją, według przepisów ustawy o ochronie przyrody, wyliczona kwota odszkodowania za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew rosnących na jego działce wynosi 642 553 zł. Według wiedzy skarżącego, "A" w dniu [...]r. podpisał umowę na wycinkę drzew z Firmą "B i w dniu 2 lipca 2017 r. pracownik Firmy "B" złożył wniosek do Nadleśnictwa B. o wydanie świadectwa legalności pozyskania drewna między innymi z jego działki (nr 3). Drzewa zostały wycięte w okresie od dnia 30 marca do dnia 2 lipca 2017 r., a w dniu 6 lipca 2017 r. uzyskano świadectwo pozyskania drewna. Skarżący, w załącznikach do skargi przedłożył między innymi kserokopię pisma Starosty [...] z dnia 17 lutego 2017 r., w którym zawarta jest informacja, że wycinanie drzew i karczowanie korzeni nie jest objęte prawem budowlanym, lecz prawem ochrony środowiska, dlatego do tych prac należy uzyskać zgodę Burmistrza Miasta S. Pismem z dnia 15 września 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, Kolegium wniosło o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd administracyjny, do którego wpływa skarga na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie jest władny, pomimo treści art. 134 § 1 p.p.s.a., badać danej sprawy pod kątem naruszenia przepisów procesowych i materialnych przez organ I instancji, a jedynie zobligowany jest do zweryfikowania poprawności przyjętych przez organ II instancji podstaw umorzenia postępowania odwoławczego. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. stanowił art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a. i art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że wtedy, gdy odwołanie zostanie wniesione przez podmiot, któremu nie można przypisać statusu strony postępowania, to postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe (por. m. in. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 942/05). W przypadku oceny interesu prawnego na etapie postępowania odwoławczego ustalenia wymaga, czy zaskarżona decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach danej osoby lub czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki danej osoby (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 982/17). W tym miejscu należy dostrzec, że zaskarżona decyzja odnosi się do kwestii formalnych (procesowych) umorzenia postępowania odwoławczego, a decyzja organu I instancji z dnia [...] r. rozstrzyga merytorycznie zagadnienie, bowiem uznała, że w sprawie usunięto drzewa z prywatnego lasu (użytek Ls), dlatego stosuje się w tym przypadku przepisy ustawy o lasach a nie ustawy o ochronie przyrody. Porusza zatem zagadnienie stosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów ustaw szczególnych, zwłaszcza ustawy o lasach, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (wyłączenia z produkcji gruntów leśnych), ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zmiana planu miejscowego), ustawy o gospodarce nieruchomościami (podziału nieruchomości i udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej) oraz ustawy o ochronie przyrody (wycinka drzew bez zezwolenia). Bezspornie ustawodawca zawsze odsyła do sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Jej tożsamość wyznaczają elementy skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej, bowiem możliwość uzyskania statusu strony postępowania jest uzależniona od dysponowania interesem prawnym (art. 28 k.p.a.), który winien mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego. Nie musi się jednak opierać wyłącznie o normy prawa administracyjnego, może mieć również podstawy w unormowaniach znajdujących się w innych gałęziach prawa (prawie cywilnym czy gospodarczym). Jego ustalenie odbywa się albo poprzez zidentyfikowanie konkretnej regulacji wskazującej na podstawę tego interesu, albo odwołanie się do treści przepisów prawa administracyjnego oraz zbadanie ich realnego wpływu na zakres praw i obowiązków adresatów potencjalnego rozstrzygnięcia. Sąd podziela pogląd, że uzasadnienie ma przedstawiać trzy fazy rozumowania tzn. wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów, ustalenie ich znaczenia według normy prawnej oraz zastosowanie normy prawnej obowiązującej. Prawidłowe uzasadnienie winno cechować się logicznym związkiem i zgodnością z rozstrzygnięciem i jego treścią, brakiem wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłością i dokładnością wywodów, ich zwięzłością i prostotą ujęcia oraz kompletnością motywów, które powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Przedwczesne jest zatem wypowiadanie się przez Sąd o naruszeniu przepisów ustaw szczególnych w sytuacji, kiedy organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów odwołania tylko zacytował art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody i przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne związane z jego stosowaniem oraz zauważył, że podmiotem mającym legitymację procesową w tym postępowaniu jest podmiot, który dopuścił się wycinki drzew. Tymczasem organ I instancji uznał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o lasach, chociaż zakres sprawy został określony jako postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia bez wymaganego zezwolenia drzew rosnących w S. przy ulicy [...] na działce o numerze ewidencyjnym 1 (po podziale 2 i 3), stanowiącej współwłasność skarżącego i jego małoletniego syna. W orzecznictwie, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów jest posiadacz nieruchomości, a jeżeli nie jest on jednocześnie właścicielem - to także jej właściciel, gdyż oboje mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w toczącym się postępowaniu (wyroki WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1531/08 i wyrok WSA Warszawie z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2318/07). Identyczne stanowisko prezentuje doktryna (por. J. Ciechanowicz - McLean, K. Biernat, P. Mierzejewski, D. Trzcińska "Polskie prawo ochrony przyrody" Warszawa 2006, s. 92). Zdaniem składu orzekającego, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. naruszeniem art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy dopuścił się takiego naruszenia co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a., kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt administracyjny. Nie ma podstaw do twierdzenia, że z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika możliwość żądania przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji i które były wcześniej nieznane. Powyższe uwagi są konieczne z powodu złożenia wraz ze skargą ekspertyzy (opinii rzeczoznawcy) wraz z dokumentacją dendrologiczną, szacującą wartość wyciętych na działce skarżącego drzew. W sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest udzielenie zezwolenia na wycinkę drzew źródłem norm prawa materialnego rozstrzygającym o uznaniu danego podmiotu za stronę postępowania jest art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z treścią tego przepisu usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 kodeksu cywilnego - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Podmioty wskazane w tym przepisie są jednocześnie stronami tego postępowania. Nie mniej jednak stosownie do treści art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody wójt, burmistrz lub prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzewa lub krzewu. Czynności, o których mowa w art. 83-89, w zakresie w jakim są one wykonywane przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy - z wyjątkiem nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu - wykonuje starosta (art. 90 ust. 1). Z dyspozycji art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody wynika, że usunięcie drzewa wymaga wcześniejszego dokonania zgłoszenia do organu a dokonanie tego bez zgłoszenia stanowi delikt administracyjny. Wówczas nie bada się stopnia zawinienia ani nieokreślonych ustawowo okoliczności, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność, bowiem odpowiedzialność ponosi osoba, która się go dopuściła (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 258/19). Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oznacza, że wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego, a więc wykazanie związku przyczynowego między działaniem danego podmiotu a wycięciem drzew i krzewów. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kolejnej (trzeciej) instancji administracyjnej i w jej toku nie następuje weryfikacja materiału dowodowego zmierzającego do konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego, lecz ocena - kontrola pod względem zgodności z prawem postępowania administracyjnego i aktu wydanego przez organ administracyjny. Stąd też możliwości prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym są bardzo ograniczone tylko do dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wyjaśnienie to jest niezbędne z uwagi na treść złożonych wraz ze skargą załączników. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania obejmujących: wpis od skargi (200,- zł.), koszty zastępstwa procesowego (480,- zł.), opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł., tj. łącznie w kwocie 697 zł., Sąd rozstrzygał w punkcie 2 sentencji niniejszego wyroku, w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.