II SA/Gl 1165/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Wisła na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 2 maja 2024 r. nr NPII.4131.1.413.2024 w przedmiocie wysokości opłat za korzystanie z miejsc postojowych uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 maja 2024 r., nr NPII.4131.1.413.2024, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 z późn. zm. – dalej u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały Nr LXVIII/1087/2024 Rady Miasta Wisła z dnia 28 marca 2024 r., zmieniającej uchwałę Nr LX/939/2023 Rady Miasta Wisła z dnia 24 sierpnia 2023 r. w sprawie korzystania z miejsc postojowych na zlokalizowanych poza pasem drogowym nieruchomościach Gminy Wisła, w części określonej w: 1) § 1 pkt 1 uchwały, dodającym § 3 do uchwały zmienianej jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 679 ze zm. – dalej u.g.k.), w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej jako: "Konstytucja RP"); 2) § 1 pkt 2 uchwały, zmieniającym § 4 uchwały zmienianej w zakresie użytych w § 4 ust. 1 wyrazów: "nie wnosi się opłaty, o której mowa w § 3, przy czym", użytych w § 4 ust. 2 wyrazów: "nie wnosi się opłaty, o której mowa w § 3, przy czym" oraz użytych w § 4 ust. 3 wyrazów: "nie wnosi się opłaty, o której mowa w § 3, przy czym", jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu organ podał m. in., że uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 3 kwietnia 2024 roku. W ocenie organu nadzoru narusza ona prawo w sposób istotny. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. dotyczy opłat, które mają charakter wynagrodzenia (ceny) za usługę świadczoną przez gminę czy za korzystanie z urządzeń, obiektów itp. będących własnością gminy, a więc dotyczy opłaty za zaangażowanie środków publicznych (środków gminnych) w dane urządzenie bądź usługę. Istotą opłaty komunalnej powinno być zatem skorelowanie jej zdaną usługą gminną i "wartością" oferowanej usługi. Tymczasem opłata, o której mowa zaproponowanym w § 1 pkt 1 uchwały brzmieniu, takich wymogów nie spełnia. Nie jest ona zapłatą za korzystanie z danego dobra materialnego, ale swego rodzaju sankcją. Jest ona elementem dyscyplinującym osoby, które nie wniosły opłaty abonamentowej lub jednostkowej za korzystanie miejsc postojowych na zlokalizowanych poza pasem drogowym nieruchomościach Gminy Wisła wskazanych w uchwale, przez co zyskuje charakter represyjny. Takiego charakteru opłat nie przewiduje natomiast przepis ustawy. Przepis ten nie kreuje bowiem uprawnienia w zakresie wprowadzania nowych, dowolnych opłat, określa jedynie kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat lub sposobu ich ustalania za konkretne czynności, to jest tylko za usługi komunalne i korzystanie z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej. Bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem tej opłaty jest fakt, iż nadano jej pozornie charakter opłaty podstawowej za korzystanie z miejsca postojowego. Opłata w wysokości 100 zł za skorzystanie z miejsca postojowego ustalona została jako opłata dzienna, jednak analiza przepisów uchwały prowadzi do wniosku, że jest to opłata w istocie za jednorazowe skorzystanie z miejsca postojowego niezależnie od czasu tego korzystania, więc nawet przez 15 minut. Gmina Wisła, reprezentowana przez Burmistrza, złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zaskarżając je w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru. Zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że ustalona w § 3 uchwały opłata za skorzystanie przez pojazd z miejsca postojowego stanowi karę (opłatę dodatkową), podczas gdy opłata ta ma charakter wynagrodzenia za świadczoną przez Gminę usługę za korzystanie z nieruchomości gminnej; b) art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że określona w § 3 uchwały opłata została ustalona z przekroczeniem upoważnienia ustawowego Rady Gminy do stanowienia aktów prawnych; 2) sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podano m. in., że nie można zgodzić się z twierdzeniem Wojewody, iż opłata ta ma charakter represyjny, ponieważ jest to opłata odzwierciedlająca kalkulację według stawek rynkowych. Implementuje w swej wartości zarówno możliwość całodziennego korzystania z miejsca postojowego, jak również koszt podjęcia koniecznych dodatkowych czynności obsługi, które korzystający z miejsca postojowego przenosi na sektor finansów publicznych – w wyniku swej niefrasobliwości bądź wygody, podejmując decyzję o nieskorzystaniu z automatycznych form wnoszenia opłaty niegenerujących dodatkowych kosztów jednostki finansów publicznych (w szczególności za pomocą parkometrów bądź aplikacji mobilnych) albo ad hoc odraczając moment wniesienia opłaty (w praktyce nierzadko zapominając o wniesieniu tej opłaty w ogóle). Jednym z obiektywnych dodatkowych kosztów, który musi zostać poniesiony, jest opłata za pozyskanie danych identyfikacyjnych z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców dotyczących osoby korzystającej z miejsca postojowego (aktualnie wynosząca 30,40 zł), jak również koszt opłaty pocztowej za doręczenie przypomnienia o nieuiszczeniu opłaty (aktualnie wynoszący 11,80 zł). Ponadto występuje w tej sytuacji konieczność odstąpienia od automatycznej obsługi księgowej zdarzeń, co również znajduje swe odzwierciedlenie w postaci dodatkowych kosztów osobowych. Reasumując, przenoszenie dodatkowych kosztów na sektor finansów publicznych jest nieuprawnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodał, że w istocie Gmina przyznaje, iż zarzuty Wojewody zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym były słuszne, a sporna opłata nie ma charakteru opłaty podstawowej, ani też nie odzwierciedla kosztów korzystania z miejsca postojowego ponoszonych przez Gminę i związanej z tym nieuiszczonej opłaty w pozostałych formach. Gmina nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących istnienie zróżnicowania kosztów związanych z poborem opłaty za pośrednictwem specjalistycznej infrastruktury (parkometry) oraz rozwiązań informatycznych (aplikacje mobilne) a m. in. poborem poprzez przelew, a tym bardziej zróżnicowania tak znacznego - 5 zł a 100 zł. Ustawodawca w regulacjach ustawy nie zamieścił definicji legalnej ceny i opłaty za korzystanie z miejskich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Według poglądów doktryny muszą być one powiązane z wynagrodzeniem za usługę (także polegającą na udostępnieniu obiektu lub urządzenia) i mają charakter rynkowy. Nie należy dopatrywać się w treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nawiązania do opłat administracyjnych ani też żadnej formy danin publicznych. Przepis nie przyznaje organom kompetencji do wprowadzania kar pieniężnych za niedozwolone sposoby korzystania z obiektu użyteczności publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Skarga jest zasadna. Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności nadzorczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90." Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, w szczególności zostało ono wydane w terminie. Nadto skarga została poparta uchwałą o jej wniesieniu, w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.s.g. Powinnością Sądu było zatem ustalenie czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały. W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Dodatkowo, wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Zakres działania i zadania należące do właściwości organów gminy wyznaczają co do zasady przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie szczegółowe uregulowania dotyczące kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego mogą wynikać również z przepisów innych ustaw, jednakże regulacje wskazanej ustawy, z uwagi na to, że zawierają przepisy ustrojowe, stanowią podstawę prawną określenia granic aktywności tych organów. W świetle art. 4 ust. 1 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej; 2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uchwała dotycząca ustalenia opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, podejmowana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jest aktem prawa miejscowego. Ma ona charakter generalny (powszechnie obowiązujący, nie indywidulany), jej adresatem jest bliżej nieoznaczony krąg podmiotów korzystających w tym przypadku z miejsc postojowych i na te podmioty nałożone zostały określone obowiązki. Uchwała zatem oddziałuje "na zewnątrz" struktur administracji publicznej. Jej przedmiotem są zagadnienia związane z ustaleniem wysokości opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej (miejsc postojowych) jednostki samorządu terytorialnego, do których nie znajdują zastosowania przepisy dotyczące dróg publicznych. W wyroku WSA w Gliwicach z 21 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Gl 1426/21, wskazywano już, że w ramach delegacji do wydania aktu prawa miejscowego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. mieści się zarówno ustalenie podstawowej stawki opłaty za parkowanie pojazdu, jak i "opłaty dodatkowej" za parkowanie pojazdu w przypadku nieuiszczenia tej stawki zgodnie z postanowieniami uchwały. W orzeczeniu tym zwrócono uwagę, co Sąd w niniejszym składzie podziela, że jedną z konsekwencji takiego zakwalifikowania przedmiotowej uchwały jest to, iż ustalone na jej podstawie opłaty nie mają charakteru cywilnoprawnego lecz administracyjnoprawny. Zawierając umowę cywilnoprawną korzystania np. z parkingu, gmina występuje jako podmiot prawa prywatnego, podczas gdy realizując poprzez powołane do tego organy, nadane jej prawem publicznym uprawnienia, występuje jako wyposażony w określone władztwo i uprawnienia organ administracji publicznej, którego pozycja jest całkowicie odmienna od tej właściwej dla stosunków cywilnoprawnych. Wobec tego nie ma podstaw, by zasadnie twierdzić, że uchwała naruszała art. 7 Konstytucji RP, skoro podstawa prawna do uregulowania aktem prawa miejscowego kwestii korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej znajduje się w ustawie, podobnie jak ustawą nadano organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do ustalenia wysokości opłat za korzystanie z takich obiektów. W wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. P 6/02 (OTK-A 2002/7/91), Trybunał Konstytucyjny do danin publicznych zaliczył nie tylko podatki, ale też opłaty i cła. Szersze rozważania czynił na temat opłat. Wprowadzał definicję, że opłatą jest danina publicznoprawna, charakteryzująca się cechami podobnymi do podatku i cła, z tym, że w przeciwieństwie do podatków i ceł, opłata jest świadczeniem odpłatnym. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, świadczonymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością, co oznacza, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty. Trybunał zauważał, że dla uznania opłat za dochody i daniny publiczne kluczowe znaczenie mają nie tylko wskazane wyżej cechy, ale i także okoliczność, że przeznaczane są na cele publiczne albo związane są z realizacją takich celów. Przykładem podawanym przez TK są opłaty za parkowanie. Powstaje zatem pytanie, czy ustalona w ww. zakwestionowanej uchwale wysokość opłaty dodatkowej może być uznana za prawidłową. W przywołanym powyżej wyroku WSA w Gliwicach z 21 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Gl 1426/21, za naruszającą prawo uznano opłatę dodatkową w wysokości 369 złotych, jako sprzeczną m. in. zasadą proporcjonalności. Z kolei w wyroku tut. Sądu z dnia 6 marca 2024 r., III SA/Gl 105/24, za naruszającą prawo uznano kwotę opłaty dodatkowej w wysokości 200 zł. Faktem jest, że zawyżona i nieadekwatna do wartości świadczenia wysokość opłaty w swej istocie staje się karą pieniężną albo ukrytą formą podatku. Podatki z kolei mogą być ustalane wyłącznie ustawowo (art. 217 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z opłatą dodatkową w wysokości 100 złotych (dającą możliwość całodziennego parkowania), zatem znacznie niższą. Osoba, która nie uiściła opłaty za parkowanie, a nawet nie zadeklarowała przewidywanego czasu parkowania (a może parkować cały dzień, albo dłużej), nie powinna z tego tytułu ponosić jakichkolwiek korzyści, zwłaszcza w kontekście sytuacji innych osób uczciwie uiszczających wszystkie należności. Nadto taka osoba (działająca celowo bądź przez zapomnienie) powinna ponieść koszty dodatkowych czynności związanych z dochodzeniem ww. należności publicznoprawnych. Nie powinno przerzucać się tego ciężaru na podatników. Brak opłaty za parkowanie w swej istocie generuje dodatkowe koszty. Należy bowiem zatrudnić osobę/y, które dochodzą ww. należności publicznoprawnych, ustalić właściciela pojazdu, przesłać korespondencję, w niektórych przypadkach dochodzić należności sądownie, itp. W tym kontekście wskazana opłata dodatkowa 100 zł nie jest wygórowana, zwłaszcza, że daje możliwość całodniowego parkowania (mając na uwadze, że kierujący pojazdem w takim przypadku nie zadeklarował czasu krótszego). W skardze wyraźnie podano wysokości kwot dodatkowych, które musi ponosić organ gminny dochodząc roszczeń i źródła informacji (w tym w zakresie opłat za udostępnienie danych kierowców i kosztów korespondencji). Koszty obsługi administracyjnej także nie mogą być pomijane. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu ww. aktu nadzoru. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.