II SA/Gl 1426/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr NPII.4131.1.843.2021 w przedmiocie regulaminu korzystania z miejsc parkingowych oddala skargę. Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr XXXVII/830/21 Rady Miasta Katowice z dnia 22 lipca 2021 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z miejsc postojowych na Parkingu Węzła Przesiadkowego Sądowa w Katowicach w części § 1 pkt 2 uchwały, zwanej dalej uchwałą zmieniającą, jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 679), zwanej dalej u.g.k., w związku z art. 7 Konstytucji RP. Tym zakwestionowanym zapisem uchwały zmieniającej nadano nowe brzmienie § 6 ust. 2 Regulaminu korzystania z miejsc postojowych na Parkingu Węzła Przesiadkowego Sądowa w Katowicach (załącznik do uchwały Nr XXII/5 50/20 Rady Miasta Katowice z dnia 30 lipca 2020 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z miejsc postojowych na Parkingu Węzła Przesiadkowego Sądowa w Katowicach - Dz. Urz. Woj. ŚI. z 2020 r. poz. 5913). Po nowelizacji otrzymał on następujące brzmienie: "2. Użytkownik jest zobowiązany do wniesienia opłaty w wysokości 369,00 zł brutto w przypadku: 1) stwierdzenia postoju Pojazdu na Parkingu bez widocznego dowodu uiszczenia opłaty w postaci opłaconego biletu z Parkomatu lub stwierdzenia na podstawie biletu przekroczenia czasu, na który postój został opłacony, 2) nieotrzymania od operatora aplikacji mobilnej potwierdzenia wniesienia opłaty lub otrzymania informacji o przekroczeniu czasu, na który postój został opłacony. Termin zapłaty opłaty wynosi 5 dni kalendarzowych od daty stwierdzenia postoju." W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał m.in., że kwestionowana regulacja jest sprzeczna z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Rada Miasta na podstawie tego przepisu jest upoważniona wyłącznie do ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z miejskich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a nie do ustalania tak określonej opłaty. Czynności polegające na niedopełnieniu obowiązków, czy naruszeniu regulacji prawnych, za które mają być pobierane stosowne opłaty dodatkowe, nie sposób rozpatrywać w kontekście usług komunalnych. Przypadki te nie mieszczą się również w pojęciu "korzystania z obiektów i urządzeń gminnych", w pewnym sensie też rozumianym - jako usługa - polegająca na udostępnieniu do korzystania obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie organu nadzoru opłata komunalna jest uiszczana za uzyskiwanie przez stronę określonej korzyści płynącej z korzystania z danej usługi gminnej. Tymczasem opłata, o której mowa w zakwestionowanym zapisie uchwały, takich wymogów nie spełnia. W ocenie organu nadzoru nie jest ona zapłatą za czerpanie z danego dobra materialnego, ale po prostu swego rodzaju sankcją. Z kolei jeżeli chodzi o możliwość wprowadzenia regulacji dotyczących sposobu ustalenia wysokości opłat sankcyjnych za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty lub stwierdzenia braku dowodu jej uiszczenia, to upoważnienie do takiego działania z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w żaden sposób nie wynika. W ustawie tej brak analogicznego przepisu do zawartego w ustawie o drogach publicznych - przepisu art. 13f ust. 1 i 2. Reasumując, w ocenie organu nadzoru Rada Miasta Katowice, działając bez należytego umocowania, przekroczyła w ww. zakresie upoważnienie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 7 Konstytucji RP, co stanowi istotne naruszenie prawa. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Miasto Katowice zarzuciło rażące naruszenie przepisów prawa, a to: 1) art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372), zwanej dalej u.s.g., w zw. z art. 107 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez przywołanie zbyt wąskiej podstawy rozstrzygnięcia, a następnie brak jej uzasadnienia prawnego; 2) art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 7 Konstytucji RP polegające na błędnym uznaniu, iż podjęta uchwała jest sprzeczna z tymi przepisami oraz wykracza poza określone przepisami granice działania gminy; 3) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Katowice jest w zaskarżonym zakresie sprzeczna z prawem, podczas gdy organ nadzoru zastosował w zakresie oceny zgodności z prawem tejże uchwały przepisy prawa niemogące być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Wskazując na powyższe skarżąca gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, a odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi przytoczył na poparcie swojego stanowiska wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, pomimo, że niektórych twierdzeń zawartych w jego uzasadnieniu nie sposób podzielić. Przypomnieć przyjdzie na wstępie, iż zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Jej przedmiotem są kwestie związane z ustaleniem wysokości opłat za korzystanie z obiektu użyteczności publicznej (miejsc postojowych) jednostki samorządu terytorialnego (Miasta Katowice), do których nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do zakwalifikowania tego rodzaju uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego. Za poparciem tezy, że tego rodzaju uchwała zalicza się do aktów o charakterze prawa miejscowego przemawia okoliczność, że ma ona charakter powszechnie obowiązujący, a jej adresatem, na którego nakłada określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1174/21; z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 662/15; z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10). Wedle odmiennego stanowiska regulacje dotyczące ustalenia opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., mają charakter aktu kierownictwa wewnętrznego (mogą być skierowane jedynie do podmiotów funkcjonujących w strukturze gminy), a zatem nie mogą stanowić przedmiotu regulacji aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1810/18 oraz powołane w nim dalsze orzeczenia). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że ma ona charakter generalny (powszechnie obowiązujący), jej adresatami jest nieoznaczony i nieograniczony krąg podmiotów korzystających z miejsc postojowych i na te podmioty nałożone zostały określone w niej obowiązki. Jedną z konsekwencji takiego zakwalifikowania przedmiotowej uchwały jest to, że ustalone na jej podstawie opłaty, wbrew twierdzeniom stron niniejszego postępowania, nie mają charakteru cywilnoprawnego lecz administracyjnoprawny. Z przepisów art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., oraz art. 483 § 1 k.c. nie można wywieść prawa do ustalenia "opłaty dodatkowej" jako kary umownej za parkowanie pojazdów niezgodnie z Regulaminem. Zawierając umowę cywilnoprawną korzystania z parkingu, gmina występuje jako podmiot prawa prywatnego, podczas gdy realizując, poprzez powołane do tego organy, nadane jej prawem publicznym uprawnienia, występuje jako wyposażony w określone władztwo i uprawnienia organ administracji publicznej, którego pozycja jest całkowicie odmienna od tej właściwej dla stosunków cywilnoprawnych. Charakteru ustalonych w ten sposób opłat w niczym nie zmienia okoliczność, że załącznik do uchwały w sprawie ich ustalenia nazwany został "regulaminem". Nie jest to bowiem regulamin, o którym mowa w art. 384 § 1 k.c. Tym niemniej, powyższe uwagi skłaniają do konkluzji, że w ramach delegacji do wydania aktu prawa miejscowego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. mieści się zarówno ustalenie podstawowej stawki opłaty za parkowanie pojazdu, jak i "opłaty dodatkowej" za parkowanie pojazdu w przypadku nieuiszczenia tej stawki zgodnie z postanowieniami uchwały. Wobec tego nie ma podstaw aby zasadnie twierdzić, iż uchwała narusza art. 7 Konstytucji RP, skoro podstawa prawna do uregulowania aktem prawa miejscowego kwestii korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej, do których parking miejski się zalicza, znajduje się w ustawie, podobnie jak ustawą nadano organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do ustalenia wysokości opłat za korzystanie z takich obiektów, przy czym rozróżnienie tych opłat ze względu na zgodny i niezgodny z "regulaminem" sposób korzystania z parkingu nie narusza prawa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1174/21). W kontrolowanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z ustaleniem "opłat dodatkowych" za nieuiszczenie opłaty podstawowej lecz z ustaleniem "opłaty dodatkowej" za brak widocznego dowodu uiszczenia opłaty w postaci opłaconego biletu z parkomatu lub stwierdzenia na podstawie biletu przekroczenia czasu, na który postój został opłacony, jak również nieotrzymania od operatora aplikacji mobilnej potwierdzenia wniesienia opłaty lub otrzymania informacji o przekroczeniu czasu, na który postój został opłacony. Takie określenie przedmiotu "opłaty dodatkowej" nie mieści się w zakresie uprawnień organu przyznanych przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. O ile bowiem "opłata dodatkowa" za brak opłaty podstawowej pozostaje w związku z korzystaniem z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym przypadku z parkingu, o tyle brak widocznego dowodu uiszczenia tej opłaty pozostaje bez wpływu na realizację nałożonego obowiązku uiszczenia opłaty podstawowej. To samo dotyczy nieotrzymania potwierdzenia wniesienia opłaty od operatora aplikacji mobilnej. Z celu omawianej regulacji ustawowej wynika z jednej strony możliwość ustalenia opłat za korzystanie z mienia komunalnego, z drugiej zaś obowiązek ich uregulowania przez podmioty korzystające z tego mienia. Stąd jedynie w razie uchybienia temu obowiązkowi tj. nieuiszczenia opłaty, mogą być ustalone "opłaty dodatkowe". Przesłankę ustawową do obciążania "opłatą dodatkową" podmiotów korzystających z mienia komunalnego, może stanowić wyłącznie stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu korzystania z tego mienia bez uiszczenia ustalonej uchwałą opłaty podstawowej, nie zaś domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia lub nieumieszczenia stosownego dowodu opłaty. Rolą organu gminy lub upoważnionej jednostki tej gminy jest takie zorganizowanie kontroli uiszczania opłat za korzystanie z mienia, aby w sposób obiektywny i nie budzący wątpliwości można było ustalić, że konkretny użytkownik, w konkretnym czasie nie uiścił opłaty podstawowej we właściwej wysokości. Ciężar dowodu na tę okoliczność spoczywa na gminie. Z kolei legitymowanie się przez korzystającego z mienia komunalnego dowodem uiszczenia opłaty bądź to w wersji papierowej, bądź też mobilnej, może mieć znaczenie dopiero w sytuacji ewentualnego dochodzenia przez gminę roszczeń z tego tytułu. Niezależnie od powyższego zgodzić się przyjdzie z organem nadzoru, choć w świetle powyższych rozważań pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie, że ustalenie "opłaty dodatkowej" w wysokości 369,00 złotych przy stawkach podstawowych 2,00 i 10,00 złotych, stanowi rażąco wygórowaną sankcję. Przy czym konkluzja ta nie wynika z naruszenia przepisów kodeksu cywilnego czy też ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów lecz z powszechnie przyjętej w unijnym porządku prawnym zasady proporcjonalności. Mając wszystko powyższe na uwadze, przedmiotowa uchwała w zakresie zakwestionowanym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym była sprzeczna z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w tej części. Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. i art. 91 ust. 1 u.s.g. Również na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. Przepis ten wskazuje, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zawiera ustalenia faktyczne i prawne oraz wskazuje dlaczego, zdaniem organu nadzoru, doszło do istotnego naruszenia prawa. Tym samym czyni zadość określonym w tym przepisie wymogom. Z kolei okoliczność, że Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia argumentów, sama w sobie nie przesądza o naruszeniu art. 91 ust. 3 u.s.g. W tej sytuacji orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl