II SA/Gl 118/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją Prezydenta Miasta D. (dalej: "organ" , "organ I instancji") z dnia [...] r. nr [...] odmówiono J. G. (dalej: "Strona", "Skarżący") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad żoną E. G. ur. [...] r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że niepełnosprawność E. G. nie powstała do ukończenia 18 roku życia jak również w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W odwołaniu zaznaczono, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm. – dalej: k.p.a.), poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy a także błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: u.ś.r.) bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt. K 38/13. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek Strony z dnia 02.07.2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną, która na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia [...] r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do [...] r. Jej niepełnosprawność istnieje od [...] r. a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r. Z ustaleń organu I instancji wynikało, że Strona opiekuje się żoną i nie może podjąć pracy, nie ma ustalonego prawa do emerytury i renty. Od 14.01.2021 r. strona pobierała, z uwagi na opiekę nad niepełnosprawną żoną, specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany decyzją nr [...]. Wnosząc wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Strona jednocześnie złożyła wniosek "o uchylenie ww. decyzji na końcowym etapie postępowania, po ustaleniu spełnienia przez wnioskodawcę wszelkich pozostałych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie wstrzymywania wypłacania specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie procesowania i dokonanie potrącenia tego świadczenia w tym zakresie z przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego." Decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylono decyzję z dnia [...] r. nr [...] na mocy której, strona miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Strona nie odwołała się od tej decyzji i stała się ona ostateczna. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji zaskarżoną decyzją odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, powołując się na fakt, że niepełnosprawność E. G. nie powstała do ukończenia 18 roku życia jak również w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej , jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co następuje: - odmówiło przyznania Stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną w okresie od 01.07.2021 r. do 30.09.2021 r. - przyznało Stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną od dnia 01.10.2021r. do 31.01.2023r. w wysokości 1971zł. miesięcznie. Odnosząc się do faktu odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną, a mianowicie faktu, że jej niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, Kolegium wskazało, że w tym przedmiocie istotne znaczenie ma to, iż z dniem 23 października 2014 r., art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Natomiast zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązująca i są ostateczne. Tak więc do ich stosowania nie jest wymagane pozytywne działanie prawodawcy. Z ukształtowanego już w tej kwestii orzecznictwa sądowego wynika jednoznaczne stanowisko, iż opisany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresie wskazanym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16 czytamy, iż " ...w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium". Ponieważ w ocenie Kolegium Skarżący spełniał pozostałe ustawowe kryteria do przyznania wnioskowanego świadczenia takie świadczenie zostało mu przyznane zaskarżoną decyzją Kolegium od [...] r., z uwagi na fakt, iż do 30.09.2021 r. Skarżący miał uprawnienie do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane na czas określony do 31.01.2023 r. zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia [...] r. Z rozstrzygnięciem Kolegium nie zgodził się Skarżący wnosząc sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, formułując zarzuty tożsame z podniesionymi na etapie złożonego odwołania, wnosząc o uchylenie decyzji w części tj. w zakresie oddalającym przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 01.07.2021 r. do 30.09.2021 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący podtrzymał również dotychczasowe stanowisko, podkreślając, że na żadnym etapie postępowania nie wycofał się z wcześniejszego wniosku o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku (zdaniem Skarżącego na dzień 31.05.2021 r.). Wskazał, że kwestią sporną pozostaje wyłącznie od kiedy powinno zostać przyznane wnioskowane świadczenie. Zdaniem Skarżącego powinno to nastąpić od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowym wypełnionymi dokumentami, a zaskarżona decyzja nie znajduje potwierdzenia w powszechnej praktyce organów, które kierując się naczelną zasadą działania z poszanowaniem słusznego interesu obywateli dokonują przyznania świadczenia zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. i jego wypłaty w kwocie pomniejszonej o pobrane już w toku postępowania świadczenie. Poza orzecznictwem sądów administracyjnych przywołanym w uzasadnieniu odwołania Skarżący zwrócił również uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2020 r. I OSK 2199/19. W odpowiedzi na skargę z dnia 20 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi. Kolegium podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w zarówno w treści skargi jak również w treści odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do jej rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...]. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 17 ust. 1 u.ś.r. zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Na podstawie akt administracyjnych Sąd ustalił następujący tok sprawy. Skarżący do [...].07.2015 r. był aktywny zawodowo, natomiast od 01.07.2016 r. pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną. Ostatnią decyzją przyznającą Skarżącemu to świadczenie była decyzja organu I instancji z dnia [...] r. nr [...]. W dniu 2 lipca 2021 r. (wpływ pisma do organu I instancji) Skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego formułując w treści pisma dodatkowy wniosek "o uchylenie w/w decyzji na końcowym etapie postępowania, po ustaleniu spełnienia przez wnioskodawcę wszelkich pozostałych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie wstrzymywania wypłacania specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie procesowania i dokonanie potrącenia tego świadczenia w tym zakresie z przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego." Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji odmówił Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powołując się na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. - moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości - jednocześnie odmówiło Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną w okresie od 01.07.2021 r. do 30.09.2021 r. i przyznało Skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną od dnia 01.10.2021r. do 31.01.2023r. w wysokości 1971zł. miesięcznie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie, w okolicznościach niniejszej sprawy, zwrócił uwagę na brak podstaw powoływania jako przyczyny odmowy art. 17 ust. 1b u.ś.r. Należy pamiętać, że odmowa przyznania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać oparta na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. I OSK 1079/17, jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie, powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Ponieważ Skarżący do dnia 30.09.2021 r. pobierał to świadczenie, to Kolegium uznając, że Skarżący spełnia wszystkie ustawowe kryteria do przyznania mu wnioskowanego świadczenia przyznało mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 01.10.2021 r. Odnosząc się do kwestii wyboru przez skarżącego świadczenia rodzinnego dokonanego we wniosku z dnia 2 lipca 2021 r., Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lipca 2018 r. I OSK 235/18, zgodnie z którym: "wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego", "skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać", "w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji". Dokonując oceny stanu faktycznego sprawy, Sąd orzekający w sprawie zwrócił jednak uwagę na fakt, podobnie jak Kolegium w chwili orzekania, iż na podstawie ostatecznej decyzji organu I instancji Skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy do 30.09.2021 r. Kolegium rozstrzygając w dniu [...] r. nie mogło, działając jako organ orzekający merytorycznie w sprawie decyzji z dnia [...] r. nr [...], równocześnie uchylić decyzji, której nie było już w obrocie prawnym, ponieważ została ona uchylona ostateczną decyzją organu I instancji nr [...] z dnia [...] r. Taki stan faktyczny i prawny uniemożliwił Kolegium przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. tj. od miesiąca złożenia wniosku przez Skarżącego. Przyznanie świadczenia zgodnie z powołanym wyżej przepisem ustawy doprowadziłoby w konsekwencji do zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych w okresie od 1 lipca do 30 września 2021 r. (specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego). Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w wyrokach niektórych sądów administracyjnych (np. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 października 2021 r. III SA/Kr 445/21), w myśl którego "możliwe jest rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego". W ocenie Sądu orzekającego w sprawie brak jest w tym zakresie regulacji materialnoprawnych umożliwiających organom administracji stosowanie takiego rozwiązania. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium jest prawidłowa i powinna pozostać w obiegu prawnym oraz na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.