II SA/Gl 120/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 28 listopada 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3314/2022/18510 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 listopada 2022 r. znak: SKO.PSŚ/41.5/3314/2022/18510 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta S. (dalej "organ pierwszej instancji") z dnia 28 października 2022 r. znak: [...] odmawiającą przyznania K. M. (dalej "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia 28 października 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity z daty wydania decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z daty wydania decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżąca jest z osobą nad którą sprawuje opiekę spokrewniona w linii bocznej w drugim stopniu (rodzeństwo). Wobec tego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Jednakże skarżąca nie jest spokrewniona z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu i tym samym nie są spełnione warunki określone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Z zebranej dokumentacji wynika, że matka brata skarżącej nie żyje. Skarżąca została ustanowiona przez sąd rodziną zastępczą dla brata postanowieniem z dnia [...] r., jednakże brat skarżącej jest obecnie pełnoletni ([...] 2020 r. ukończył 18 lat). Tym samym skarżąca nie pełni już funkcji rodziny zastępczej dla brata. Ojciec brata skarżącej żyje, legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności oraz nie został nigdy pozbawiony władzy rodzicielskiej (władza ta została mu ograniczona postanowieniem sądu z dnia [...] r.) Z oświadczenia skarżącej wynika, że sprawuje nad bratem opiekę od ponad 12 lat. Ojciec jest alkoholikiem, nie sprawuje opieki nad synem, choruje na raka. W ocenie organu pierwszej instancji nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1a u.ś.r. i pomimo spełnienia przez skarżącą pozostałych warunków świadczenie pielęgnacyjnie nie może być jej przyznane. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji, domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wskazała, że jej brat nie jest w stanie sam funkcjonować w życiu codziennym co zostało opisane w decyzji organu pierwszej instancji. Ich ojciec nie jest w stanie zająć się bratem z powodu słabego stanu zdrowia i wieloletniego alkoholizmu. Z racji tego, że brat osiągnął pełnoletność skarżąca wprawdzie nie jest już dla niego rodziną zastępczą, ale sprawuje nad bratem całodobową opiekę. Skarżąca jest dla brata jedynym oparciem i pomocą w życiu codziennym. Kolegium decyzją z dnia 28 listopada 2022 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Podzieliło ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Osobą taką jest jego ojciec, który nie został pozbawiony praw rodzicielskich i jednocześnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność, że nie jest on w stanie sprawować opieki nad swoim synem pozostaje bez wpływu na ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na decyzję Kolegium nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej kryteria z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w sytuacji gdy osoba wymieniona w art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. nie może takiej opieki sprawować, podczas gdy zastosowanie właściwej wykładni prowadziłoby do uznania, że skarżącej, która faktycznie opiekuje się bratem, przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Wskazano na niekompletną, wybiórczą ocenę materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz brak odniesienia się do podnoszonych przez skarżącą wniosków i zarzutów. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Do skargi załączono kopie dokumentów wnosząc o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność ich treści oraz braku możliwości sprawowania opieki przez ojca nad bratem skarżącej, a także na okoliczność uznania, że ojciec brata skarżącej legitymuje się od dnia [...] 2022 r. orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w przepisach kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Nie można zatem pominąć art. 132 tej regulacji, zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej, a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną. Na poparcie swych argumentów skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2017 r., I OSK 328/16 oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., P 23/05, z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/2007 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., P 41/2007. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. W replice do odpowiedzi na skargę skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w skardze. Odwołała się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 stycznia 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 1174/21. Podkreśliła, że formalistyczna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r. mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Wyjaśnić także należy, że sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Tym samym skarga, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Organy administracji publicznej orzekające w sprawie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż osoba zobowiązana w pierwszej kolejności, tj. ojciec osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy podkreśliły, że ustawodawca w art. 17 ust. 1a u.ś.r. wyraźnie uzależnił możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki od spełnienia określonych warunków. W szczególności zaś warunku określonego w pkt 1, tj. że rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast zdaniem skarżącej nie należy opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., a na wykładni celowościowej tych przepisów. Celem wskazanej regulacji jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi. Nie można zatem pominąć art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wskazać należy, że zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i krąg podmiotów uprawnionych do jego uzyskania zostały określone w art. 17 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl natomiast art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne zostało powiązane z obowiązkiem alimentacyjnym osoby ubiegającej się o świadczenie wobec osoby pozostającej pod jej opieką. Pojęcie "obowiązku alimentacyjnego" należy przy tym odnosić do uregulowań ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 z późn. zm.; dalej "k.r.o."). Przepisy k.r.o. określają krąg podmiotów obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W szczególności należy przywołać art. 128 i art. 129 § 1 k.r.o. W myśl tej pierwszej regulacji obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Stosownie zaś do art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Skarżąca jest w stosunku do osoby niepełnosprawnej, nad którą sprawuje opiekę, spokrewniona w linii bocznej w stopniu drugim. Osobą spokrewnioną w linii prostej w stopniu pierwszym jest ojciec osoby wymagającej opieki. Zatem skarżąca nie jest zobowiązana alimentacyjnie względem swojego brata w pierwszej kolejności z uwagi na to, że żyje jego ojciec. Z tego względu do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad bratem konieczne jest spełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Z regulacji tej wynika m. in., że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ojciec osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność, że nie jest on w stanie ze względu na swój stan zdrowia oraz nadużywanie alkoholu wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego wobec syna nie ma prawnego znaczenia. Powyższej oceny nie zmienia także faktycznie sprawowana przez skarżącą opieka nad niepełnosprawnym bratem. W tym miejscu zauważyć należy, że kwestie tj. stan zdrowia osoby wymagającej opieki, konieczność sprawowania nad nią opieki oraz zakres i wymiar czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą nie były przez organy kwestionowane. Odnośnie wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. odwołać się należy do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r., (I OPS 2/22, opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"), zgodnie z którym warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). NSA w przyjętej uchwale wskazał m. in., że ustawodawca odsyła w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów k.r.o. wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W ten sposób ustawodawca wyznaczył po części zakres podmiotowy ustawy, tj. osoby na których ciąży obowiązek alimentacyjny są uprawnione do ubiegania się o świadczenie. Z uwzględnieniem przepisów k.r.o. ustawodawca dokonał także podziału tych osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i stopniu dalszym (zobowiązanych do alimentacji w pierwszej i dalszej kolejności), jak też uwzględnił pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego małżonków względem siebie. Zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o., obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Te regulacje zdaniem NSA świadczą o tym, że odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów k.r.o. ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów k.r.o. w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o., i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki u.ś.r. w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia u.ś.r. ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek, odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. W motywach uchwały wskazano nadto, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Stanowisko zajęte we wskazanej wyżej uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2019 r., I FSK 116/17, opubl. w CBOSA). W związku z tym Sąd, będąc związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale, stwierdza, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad bratem tj. osoba nad którą skarżąca sprawuje opiekę posiada ojca (krewnego spokrewnionego z nim w linii prostej w pierwszym stopniu), który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niewypełnianie obowiązku opieki przez krewnych pierwszego stopnia, niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy, nie jest przesłanką ustawową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dalszym krewnym osoby wymagającej opieki. Decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest ani decyzją uznaniową, ani też wydawaną w oparciu o tzw. zasady współżycia społecznego, lecz jest decyzją ściśle uzależnioną od konkretnej regulacji prawnomaterialnej (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2022 r., I OSK 1657/21, opubl. w CBOSA). Z wyżej przedstawionych przyczyn zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, w szczególności przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. Także sformułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie mogły odnieść skutku. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.