II SA/Gl 1200/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W skardze do sądu administracyjnego wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym), Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr 587/XLIII/2009 Rady Miasta Rybnika z dnia 30 września 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika dla terenu dzielnicy Orzepowice – jako sprzecznej z art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Uzasadniając to żądanie stwierdził, że w zaskarżonej uchwale Rada Miasta Rybnika nie ustaliła stawek procentowych służących naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych zmianą planu, chociaż obowiązek ich określania w miejscowym planie zagospodarowania wynika z treści w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie tak określonych stawek ustala się opłatę o której mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy tj. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej ze zmianą lub uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pobranie tej opłaty w przypadku wzrostu wartości nieruchomości, jest przy tym zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy obligatoryjne. Nie będzie to jednak możliwe gdy takie stawki nie zostały w planie miejscowym ustalone. Nieustalenie stawek jest sprzeczne z wolą prawodawcy i narusza wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu. Zdaniem Wojewody uchwała w przedmiocie zmiany planu miejscowego, która nie zawiera w swojej treści obligatoryjnych elementów jest sprzeczna z prawem, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Podniósł też organ nadzoru, że z finansowej prognozy skutków uchwalenia objętego skargą planu wynika, że przynajmniej dla części terenów objętych tym planem nastąpi w związku z jego uchwaleniem zwiększenie ich wartości. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta Rybnik wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Uzasadniając to stanowisko podniósł, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych obowiązek ustalenia w planie zagospodarowania przestrzennego stawki opłaty planistycznej nie ma wbrew stanowisku Wojewody charakteru bezwzględnego. Obowiązek taki nie występuje gdy w następstwie uchwalenia planu miejscowego nie dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości. Stwierdzono dalej, że powołanie się w finansowej prognozie skutków chwalenia zaskarżonego planu na 30% stawkę opłaty planistycznej nie oznacza, że stawka ta została ustalona w tej prognozie. Podniesiono nadto, że nawet gdyby przyjąć, że w związku z uchwaleniem planu dojdzie do wzrostu wartości niektórych nieruchomości, to skutki nieuchwalenia stawki opłaty planistycznej powinny objąć jedynie te tereny, a nie całość planu jak wnosi Wojewoda. Na rozprawie sądowej w dniu 24 lutego 2011 r. pełnomocnik Rady Miasta Rybnika stwierdził, że ewentualnie o wzroście wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zaskarżonego planu można mówić jedynie w odniesieniu do terenów wymienionych w znajdującym się w aktach piśmie Wydziału Architektury z dnia 23 listopada 2010 r. Tylko zatem co do tych terenów istniałaby podstawa do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak to zasadnie podniósł w skardze Wojewoda, a co wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązkowo w planie miejscowym określa się stawki procentowe na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Ustalenie takich stawek nie zależy zatem od swobodnego uznania organu uchwałodawczego, a powinno nastąpić zawsze gdy istnieją podstawy do przyjęcia, że w związku z uchwaleniem lub zmianą planu dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości o jakim mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Wówczas bowiem w razie zbycia takiej nieruchomości na organie wykonawczym gminy spoczywa obowiązek pobrania opłaty planistycznej. Obowiązkowi temu organ nie będzie mógł uczynić zadość gdy w planie miejscowym nie zostanie ustalona stawka procentowa opłaty planistycznej. Skutkuje to przyjęcie, że brak ustalenia stawki procentowej w planie miejscowym jest istotnym naruszeniem prawa, stanowi bowiem naruszenie zasad sporządzenia tego planu. Tak uchwalony plan nie zawiera jednego z jego obowiązkowych elementów, w sytuacji gdy na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające podjęcie uregulowania w tym zakresie. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne ( zobacz w tym względzie m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/GL 178/08 – LEX 459359). W konsekwencji Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że brak ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawek procentowych o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy jest istotnym naruszeniem prawa – zasad sporządzania planu, skutkującym stwierdzeniem nieważności planu w części nie objętej tymi stawkami ( tak m.in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1362/09 – LEX nr 569950). Skoro w kontrolowanym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika dla terenu dzielnicy Orzepowice nie określono w ogóle przedmiotowych stawek procentowych to skutek tego istotnego naruszenia prawa w postaci stwierdzenia nieważności ( w związku z treścią art. 28 ust. 1 ustawy ) dotyczy zaskarżonej uchwały w całości. Jakkolwiek w świetle uchwalonego już orzecznictwa ( zobacz m.in. wyroki tut. Sądu z dnia 10 października 2007 r., II SA/GL 616/07 i z dnia 22 listopada 2007 r., II SA/GL 378/07 oraz wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 311/10) obowiązek ustalenia w planie przez radę stawki procentowej opłaty planistycznej nie występuje w sytuacji gdy jest oczywistym, że w związku z uchwaleniem lub zmianą planu nie dojdzie do wzrostu wartości określonych nieruchomości, którą to okoliczność podniesiono w odpowiedzi na skargę. W takim jednak przypadku okoliczność ta co do braku wzrostu wartości nieruchomości powinna być odpowiednio wykazana w dokumentacji planistycznej ( zobacz też w tym przedmiocie wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., II OSK 143/10), co w niniejszej sprawie nie miało zdaniem Sądu miejsca i nie zostało przez Radę Miasta Rybnika wykazane. W szczególności nie wynika to z finansowej prognozy skutków uchwalenia zaskarżonego planu. Wprost przeciwnie z prognozy tej, jak to zasadnie zarzucił Wojewoda, wynika w jednoznaczny sposób, że przewidziano jako skutki uchwalenia planu przychody do budżetu gminy z tytułu renty planistycznej w kwocie 802.800,00 zł, a to w związku z przeznaczeniem w tym planie na cele inwestycyjno- budowlane niektórych gruntów mających dotychczas inne przeznaczenie ( m.in. gruntów rolnych). W świetle przedłożonych sądowi akt administracyjnych nie można jednak jednoznacznie stwierdzić których konkretnie nieruchomości ten wzrost wartości miałby dotyczyć, co ewentualnie dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części dotyczącej tych nieruchomości, co sugerowano w odpowiedzi na skargę. W żaden też sposób Rada Miasta Rybnika tych terenów nie wskazała w sposób umożliwiający zarówno ich określenie (opisanie) w wyroku jak i konkretne i możliwe do skontrolowania ich późniejsze wytyczenie w terenie. Tylko bowiem przy takiej ich konkretyzacji możliwe byłoby wykonanie takiego wyroku i w konsekwencji ustalenia treści zaskarżonej uchwały po jego wydaniu. W szczególności na taką konkretyzację nie pozwala zdaniem Sądu treść pisma Wydziału Architektury Urzędu Miasta Rybnika z dnia 23 listopada 2010 r., na które powołał się pełnomocnik Rady Miasta na rozprawie sądowej. W piśmie tym, mówi się bowiem o terenach zaznaczonych numerami na dołączonej do niego mapie, które nie pokrywają się granicami poszczególnych stref planu. Z odręcznej adnotacji sporządzonej na tej mapie zdaje się nadto wynikać, że poza obszarami oznaczonymi na niej numerami od 1 do 5, mapa ta obejmuje również inne tereny które w kwestionowanym planie zostały ujęte jako budowlane, chociaż w poprzednim planie miały inne przeznaczenie. Nadto, jak już stwierdzono wcześniej, okoliczność, że na danym terenie nie doszło w związku z uchwaleniem planu do wzrostu wartości nieruchomości, powinna wynikać z jednoznacznych w tym względzie materiałów planistycznych, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Ustaleń tych nie mógł zatem dokonywać Sąd we własnym zakresie. Nawet gdyby brać pod uwagę tylko tereny o jakich mowa ww. piśmie Wydziału Architektury z dnia 23 listopada 2010 r. to należy zwrócić uwagę, że z treści tego pisma jednoznacznie wynika, że również na terenach oznaczonych w tym piśmie numerami od 2 do 5 doszło w związku z uchwaleniem zaskarżonego planu do rozszerzenia możliwości ich zabudowy, co może dawać podstawę do przyjęcia, że również na tych terenach mogło dojść do wzrostu wartości niektórych nieruchomości. Z powyższych względów Sąd był zobowiązany do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z wejściem zaskarżonej uchwały w życie jako prawa miejscowego Sąd nie orzekł po myśli art. 152 ustawy p.p.s.a. (w zw. z treścią art. 61 § 3 tej ustawy). su.