II SA/Gl 1204/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej: PINB) nakazał M. B. (dalej: Inwestor), prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "A" M. B., rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę zjazdu o parametrach: od strony zachodniej szerokości około 4,05 m; od strony północnej długości około 15 m; od strony wschodniej szerokości około 6,45 m; od strony południowej długości około 12,70 m, prowadzącego z ulicy [...] w B. do działki nr 1 (tj. zjazd zajmujący pas terenu od bramy wjazdowej na działkę 1 do nawierzchni asfaltowej ulicy [...] ). W uzasadnieniu tej decyzji PINB wyjaśnił, iż w świetle ustaleń zawartych w Uchwale nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren miasta pomiędzy linią kolejową, ulicami [...], [...] i [...] oraz potokiem [...], w obrębach M. i M. w B. (dalej: mpzp) nie jest dopuszczalna budowa takiego zjazdu. Stosownie do § 9: "dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem UP-1 (dawna "B") ustala się (...) lit. h) obsługa komunikacyjna poprzez istniejące zjazdy publiczne z dostępem do drogi [...] obsługującej całą jednostkę UP-1". Natomiast zgodnie z § 18: "dla terenów oznaczonych na rysunkach planu symbolami ZP-4 do ZP-5 ustala się: 1) przeznaczenie terenu: tereny zieleni urządzonej, izolacyjnej spełniającej cele zdrowotne i estetyczne, zagospodarowanie roślinnością dekoracyjną niską i wysoką; 2) szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu: (...) b) dopuszcza się ciągi piesze, urządzenia sportowe i rekreacyjne, obiekty małej architektury, altany...". Droga [...], o której mowa w § 9 mpzp, to droga publiczna - ul. [...]. Także w obszarze oznaczonym symbolem ZP-4 nie jest możliwa lokalizacja zjazdu. Niezgodność budowy zjazdu z mpzp potwierdził Miejski Zarząd Dróg w B. w piśmie z dnia [...] r. Wskazał ponadto, że Inwestor zajął pas drogi bez zezwolenia zarządcy. Według poczynionych ustaleń, właścicielem działki nr 2 (pas drogowy przyległy do ul. [...]) jest Gmina B., zarządcą natomiast - Miejski Zarząd Dróg w B.. Właścicielem działki nr 1 jest Skarb Państwa, zaś użytkownikiem wieczystym firma "C" Podmioty zostały poinformowane o toczącym się postępowaniu . Wykonując zalecenia organu II instancji oraz orzeczenia WSA w Gliwicach wydanego w sprawie nakazu rozbiórki wykonanego przez M. B. zjazdu, z dnia 8 lutego 2016 r. sygn akt II SA/G1652/15, PlNB dla Miasta B. przeprowadził oględziny w obecności przedstawicieli Urzędu Miejskiego w B., którzy oświadczyli, że działki gminne objęte wykonanym zjazdem oraz ulica [...] jako gminna znajdują się w zarządzie MZD. W trakcie dokonanych oględzin stwierdzono, że zjazd do działek 3 i 1 wykonany został na działce 2, na której poprzednio biegł chodnik i pas zieleni oraz na działce 4, na której zlokalizowana jest ulica [...]. Podczas tej czynności potwierdzony został fakt wykonania zjazdu przez M. B.. Nieobecny na oględzinach przedstawiciel MZD (pomimo prawidłowego zawiadomienia), późnej składający oświadczenie w siedzibie PINB stwierdził, iż do MZD negatywnie załatwił wniosek M. B. "A" w sprawie budowy zjazdu przy ul. [...] do działki 5 i 1, Wobec tego organ uznał, iż budowę zjazdu z ul. [...] poprzez działkę 2 na działkę 1, M. B. zrealizował samowolnie (bez wymaganego pozwoleniami budowę) z naruszeniem art. 28 pr. bud., a także art. 29 ust. 3 pkt 1 u.d.p., bez prawa dysponowania terenem na cele budowlane i niezgodnie z ustaleniami mpzp. Jednocześnie PINB stwierdził, że ze względu na sprzeczność z mpzp zachodzi brak możliwości legalizacji samowoli budowlanej, stąd zastosowano art. 48 ust. 1 pr. bud. Od tej decyzji odwołał się M. B. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucił w nim organowi I instancji naruszenie art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. ze względu na wydanie decyzji przez osobę podlegającą wyłączeniu, art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnieni a faktycznego decyzji oraz art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał kwestionowane rozstrzygnięcie w całości w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania oraz poczynione w jego wyniku ustalenia. [...]WINB podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii zaistnienia podstawy do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego zjazdu, przywołując i rozwijając argumentację PINB. W szczególności podkreślono, że nie jest możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego. Nie budzi wątpliwości w ocenie organ u odwoławczego to, że inwestor wykonał utwardzony kostką brukową zjazd z drogi publicznej tj. ulicy [...], łączący działki nr 4 3 nr 1 z drogą publiczną, przebiegający przez działkę nr 2 oraz częściowo - przez działkę nr 1. Zakresem robót objęte było również wykonanie bramy wjazdowej w istniejącym ogrodzeniu przebiegającym przez działkę nr 1. Działka nr 1 usytuowana jest w obszarze UP-1, sąsiadującym z obszarem ZP-4, podobnie jak działka nr 2. Zgodnie z § 9 mpzp obsługa komunikacyjna dla tego terenu (UP-1) została ustalona poprzez istniejące zjazdy publiczne z dostępem do drogi [...] (ul. [...]). Zatem lokalizacja zjazdów z terenu UP-1, poza zjazdami istniejącymi legalnie w dniu wejścia w życie powyższego planu (na zasadzie ochrony praw nabytych) w ogóle nie jest możliwa od strony ul. [...]. Z kolei §18 mpzp stanowi, że: "dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami ZP-4 do ZP-5 ustala się: 1) przeznaczenie terenu: tereny zieleni urządzonej, izolacyjnej spełniającej cele zdrowotne i estetyczne, zagospodarowane I roślinnością dekoracyjną niską i wysoką; 2) szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu: (...) b) dopuszcza się ciągi piesze, urządzenia sportowe i rekreacyjne, obiekty małej architektury, altany"; jak wynika z powyższego, także w obszarze oznaczonym symbolem ZP-4 ( tam usytuowana jest działka nr n2) nie jest możliwa lokalizacja przedmiotowego zjazdu. Zdaniem [...]WINB, zrealizowany przez Inwestora zjazd stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt. 3 pr. bud., wobec czego w myśl art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przedsięwzięcie to wymagało uzyskania pozwolenia budowlanego. Natomiast budowa bez uzyskania takiego pozwolenia stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 pr. bud. Odnosząc się do kwestii prawidłowości skierowania nakazu do inwestora samowolnie wykonanych robót, organ odwoławczy zauważył, że stosownie do art. 52 ustawy pr. bud. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Wskazana w powyższym przepisie kolejność nie jest przypadkowa. Nie oznacza dowolności w wyborze jednego z podmiotu w nim wymienionych, jako zobowiązanego do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, orzeczonej na podstawie art. 48pr. bud.. Nakaz rozbiórki winien być, w pierwszej kolejności, skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. W tym zakresie decyzja organu powiatowego jest prawidłowa. Skonstruowanie przepisu art. 52 na zasadzie alternatywy ("inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego") pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dlań nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Za chybiony uznaje [...]WINB zarzut naruszenia przez PINB art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie odnosi się do przypadku ponownego rozpoznania sprawy przez osoby, które brały udział w podejmowaniu rozstrzygnięcia uchylonego w wyniku kontroli instancyjnej. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył M. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, w tym: 1/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem wskazania na jakich dowodach organ oparł swoją decyzję, a jakie dowody zostały pominięte, 2/ art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące licznymi, oczywistymi błędami w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, 3/ art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem dostatecznego dla strony wyjaśnienia kwestii wskazanych w uzasadnieniu, 4/ art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące niewłaściwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy ze względu na przyjęcie stanowiska, iż skarżący może dokonać rozbiórki przedmiotowego zjazdu nie mając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto wskazano na zarzut naruszenie prawa materialnego , tj. art. 52 pr. bud. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji kiedy skarżący nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji PINB z dnia [...] r., ewentualnie o uchylenie decyzji [...]WINB i PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą argumentację. W szczególności wskazał, iż określenie przedmiotu rozbiórki jest odpowiednio precyzyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą skarżonego rozstrzygnięcia był art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: pr. bud.). W świetle tego przepisu "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia". W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy, nie budzący wątpliwości także skarżącego, odpowiada hipotezie wskazanego wyżej przepisu. Przedmiotowa inwestycja, określana jako zjazd łączący działkę nr 1 z ulicą [...], została zrealizowana przez Inwestora bez uzyskania pozwolenia budowlanego. Pozwolenie takie było wymagane stosownie do art. 29 ust. 3 pkt. 1 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440, dalej: u.d.p.) w wersji obowiązującej do 1 stycznia 2017 r. (po zmianie przepisów budowa zjazdu wymaga zgłoszenia). Jednocześnie inwestycja ta jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dwu względów: po pierwsze – dla terenu, na którym zlokalizowana jest działka nr 1 (obszar UP-1) plan ustala obsługę komunikacyjną poprzez istniejące zjazdy publiczne z dostępem do drogi [...] tj. ulicę [...]. Tym samym wyklucza możliwość lokalizacji nowych zjazdów z terenu UP-1, poza zjazdami istniejącymi legalnie w dniu wejścia w życie planu; po drugie - postanowienia planu dotyczące przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowano zjazd (ZP-4) wykluczają możliwość prowadzenia tego rodzaju inwestycji (przeznaczenie terenu: tereny zieleni urządzonej, izolacyjnej spełniającej cele zdrowotne i estetyczne, zagospodarowane I roślinnością dekoracyjną niską i wysoką; dopuszcza się ciągi piesze, urządzenia sportowe i rekreacyjne, obiekty małej architektury, altany). Wobec tego nie jest możliwe prowadzenie postępowania legalizacyjnego, w ramach którego podstawowym warunkiem legalizacji obiektu wybudowanego bez pozwolenia budowlanego albo bez dokonania zgłoszenia jest zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 49 ust. 1 pkt. 1, art. 49b ust. 2 pr. bud.). Pozostaje jeszcze kwestia adresata decyzji o rozbiórce zjazdu. Biorąc pod uwagę treść art. 52 pr. bud., obowiązek taki może być nałożony na inwestora, zarządcę i właściciela nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznać należy stanowisko, zgodnie z którym nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 pr.bud. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723; wyrok NSA z 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 247/10, LEX nr 1071219; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11, LEX nr 1219135). Jednocześnie jednak, zważając na alternatywny sposób wskazania podmiotów, które mogą zostać zobowiązane do dokonania czynności rozbiórki w art. 52, przyjmuje się, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Chodzi o sytuację, w której inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki ( por. m.in. wyrok NSA II OSK 1291 z dnia 14 lutego 2017r.; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., II OSK 706/15, CBOSA ). W tym stanie rzeczy uzasadnione było, zdaniem Sądu, nałożenie obowiązku rozbiórki zjazdu do skarżącego, który był sprawca samowoli budowlanej dokonanej na terenie, co do którego nie miał prawa dysponowania nim na cele budowlane. Okoliczność ta wynika z ustaleń poczynionych w trakcie postępowania wyjaśniającego, a ponadto nie jest kwestionowana przez skarżącego, który wręcz wyprowadza z niej wniosek, o braku podstaw do obciążenia go obowiązkiem rozbiórki. Nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze, w tym zarzut dotyczący naruszenia art. 52 pr. bud. ze względów wskazanych wyżej. PINB podejmując decyzje o rozbiórce zjazdu nie mógł skierować jej do właściciela nieruchomości, stanowiącej przedmiot samowoli budowlanej, bo oznaczałoby to bezpodstawne nałożenie na niego obowiązków związanych z rozbiórką, w sytuacji, w której nie udzielił inwestorowi prawa do wykorzystania działki na cele budowlane. W związku z powyższym nie jest trafny zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., którego to skarżący upatrywał właśnie w braku wyjaśnienia na jaki podmiot obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony. Kwestia ta została dostatecznie wyjaśniona. Podobnie w przypadku zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 107 § 3 i art. 9 k.p.a. Nie jest bowiem prawdą, że organ II instancji nie wykazał w uzasadnieniu decyzji na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie. Wręcz przeciwnie, wykazał to bardzo precyzyjnie, w sposób bardziej szczegółowy, aniżeli organ I instancji. Ponadto, wbrew temu co pisze skarżący, nie było to "bezrefleksyjne" powielenie stanowiska PINB, chociażby z racji rozbudowanej argumentacji prawnej. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.