II SA/Gl 1212/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności zarządzenia zatwierdzającego statut spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej oddala skargę. Zarządzeniem z dnia [...] r., Nr [...], obecnie skarżący Burmistrz Miasta S., działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.) zatwierdził statut Spółki [...] pod nazwą "[...] Pismem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: SKO) zawiadomiło o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionego na wstępie zarządzenia. Decyzją z dnia [...]r., Nr [...], SKO stwierdziło z urzędu nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. W uzasadnieniu wskazano, że zarządzenie to ma charakter decyzji administracyjnej, do której znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Dalej stwierdzono, że zarówno utworzenie Spółki [...], jak i zatwierdzenie jej statutu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa – art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1 i art. 18 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, co uzasadniało stwierdzenie nieważności kontrolowanego zarządzenia na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się utrzymania w mocy swojego zarządzenia z dnia [...] r. Rozpoznając ten wniosek, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, SKO stwierdziło w trybie art. 134 w związku z art. 127 § 3 kpa, niedopuszczalność złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że Burmistrz Miasta S., który orzekł w sprawie jako organ administracji stopnia podstawowego nie może być uznany za stronę postępowania, albowiem rozstrzygnięcie nie dotyczy jego interesu prawnego. Niedopuszczalność złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma w tym przypadku charakter podmiotowy, ponieważ Burmistrz nie posiada legitymacji do jego złożenia. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 127 § 3 w związku z art. 28 i art. 134 kpa - przez błędne uznanie, że organ nadzoru nad wspólnotami gruntowymi (wójt, burmistrz, prezydent) nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności zarządzenia zatwierdzającego statut spółki w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W uzasadnieniu podniesiono, że interes prawny Burmistrza w postępowaniu administracyjnym wynika z istoty nadzoru nad działalnością wspólnot gruntowych. Powołano się ponadto na orzeczenia WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 1220/02 i Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 808/05, w myśl których ustawowo powołany organ nadzoru nad działalnością spółki ma legitymację procesową w kwestionowaniu skargą rozstrzygnięcia podjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do przywołanych w skardze orzeczeń sądów administracyjnych, SKO wskazało na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, w której przesądzono, że organ który orzekł w sprawie jako organ administracyjny pierwszej instancji nie jest uprawniony do wnoszenia skargi, co w ocenie SKO można odnieść odpowiednio do odwołań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie jest w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jedną z podstawowych przyczyn niedopuszczalności odwołania natury podmiotowej jest oczywisty brak po stronie odwołującego (tu: składającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) legitymacji odwoławczej (por. G. Łaszczyca w: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Zakamycze 2005, t. II, s. 229). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Oparcie legitymacji odwoławczej na kategorii interesu prawnego oznacza, że odwołanie może wnieść każdy podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego własnym interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji. Stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego, że wnoszący odwołanie nie legitymuje się w sprawie interesem prawnym, skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego. Natomiast jeżeli odwołanie jest wnoszone przez podmiot, który z istoty nie może posiadać legitymacji odwoławczej, wówczas jest ono niedopuszczalne. Takim podmiotem, który nie może wykazać w postępowaniu swej legitymacji odwoławczej, jest organ administracji, który wydał decyzję w I instancji (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, s. 153 oraz uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62). Organ, który orzekał w sprawie jako organ administracji, nie jest uprawniony do wnoszenia odwołania, albowiem rozstrzygnięcie wydane przez organ wyższego stopnia nie dotyczy sfery uprawnień organu niższej instancji, nie stanowi władczego wkroczenia w jego sferę uprawnień, lecz w ramach podziału kompetencji, jest aktem skierowanym do podmiotu zewnętrznego, pozostającego poza strukturą organów administracji publicznej. Zaskarżenie przez organ, który orzekał w drodze decyzji (tu: zarządzenia) jako organ administracji publicznej pierwszej instancji nie jest zatem dopuszczalne, co skutkować musi wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia w trybie art. 134 kpa. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta S. wniósł do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności swojego zarządzenia. Zarządzenie to podjęte zostało na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z tym przepisem statut spółki podlega zatwierdzeniu przez wójta (burmistrza, prezydenta) Oznacza to, iż Burmistrz Miasta S. wydając rozstrzygnięcie z dnia [...] r. występował w sprawie jako organ pierwszej instancji. Należy uznać zatem, że działając w sprawie jako organ nadzoru Burmistrz Miasta S., nie był uprawniony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...]r., które jako organ wyższego stopnia, stwierdziło nieważność zarządzenia tego Burmistrza. Podobne stanowisko zostało utrwalone w orzecznictwie tut. Sądu (vide: prawomocne postanowienia z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 189/08 oraz z dnia 1 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 104/08) i zyskało aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: postanowienie z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1841/08). Mając na względzie podaną argumentację, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. W odróżnieniu od przywołanych w końcowej części uzasadnienia orzeczeń, Sąd nie orzekł o odrzuceniu skargi, a to z uwagi na przedmiot zaskarżenia, którym jest postanowienie skierowane wprost do skarżącego. W takiej bowiem sytuacji skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa na zasadzie art. 50 § 1 p.s.a.