II SA/Gl 1226/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A.O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Aktem notarialnym Rep. A nr [...] zawartym w dniu [...] r. A. O. sprzedał Państwu w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), nieruchomości, położone w R., objęte księgą wieczystą KW Nr [...], składające się z działek nr [...],[...] i [...] o pow. 1.37.04 ha oraz KW Nr [...], składającą się z działek nr [...],[...] i [...] o łącznej pow. 1.41.76 ha – z przeznaczeniem pod żłobek i budownictwo jednorodzinne w dzielnicy "A". Następnie wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2008 r., sprecyzowanym pismem z dnia 9 listopada 2012 r. A. O. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], powstałe w wyniku wielokrotnych podziałów działek pierwotnych. Do rozpatrzenia sprawy Wojewoda [...] na wniosek Prezydenta Miasta R. wyznaczył Prezydenta Miasta J., jako że działki stanowią obecnie własność Gminy Miasta R. Po rozpoznaniu sprawy w zakresie wniosku o zwrot działki nr [...] o pow. 0.2325 ha, Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] r. nr [...], orzekł o odmowie zwrotu tej nieruchomości. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142, art. 216 ust. 1 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W uzasadnieniu organ administracji wyjaśnił, że działka nr [...] o pow. 0,232 ha, powstała w wyniku kilkakrotnych podziałów działek pierwotnych nr [...],[...] i [...], objętych aktem notarialnym z [...] r. Wydzielono najpierw m.in. działki nr [...] o pow. 0.1916 ha i nr [...] o pow. 0.2038 ha, które to działki na podstawie decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] r. nr [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w R. na okres 99 lat. Następnie w wykonaniu tej decyzji w dniu [...] r. została zawarta umowa użytkowania wieczystego Rep. A nr [...], zaś prawo to ujawniono w tym samym dniu w Księdze Wieczystej KW Nr [...] Sądu Rejonowego w R. Następnie obie działki były przedmiotem dalszych podziałów geodezyjnych, w wyniku których powstała sporna działka nr [...]. Działka na mocy warunkowej umowy sprzedaży i umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego z dnia [...] r. Rep A Nr [...], była przedmiotem dalszego obrotu prawnego, zaś prawo użytkowania wieczystego [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w R. sprzedała na rzecz K. H., a prawo to ujawniono w księdze wieczystej w [...] r. W tym stanie rzeczy organ I instancji stwierdził, że spełnione zostały przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przed dniem jej wejścia w życie, tj. 1 stycznia 1998 r., ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i wpis tego prawa nastąpił do księgi wieczystej. Zatem roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, co zdaniem organu czyni zbędnym badanie przesłanek określonych w art. 137 ustawy. W odwołaniu od decyzji A. O. zarzucił naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy oraz niewyjaśnienie kwestii, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Nadto, odwołujący się zarzucił, że organ I instancji nie przeanalizował sprawy pod kątem oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste z naruszeniem art. 136 ust. 2 ustawy, a mianowicie bez poinformowania go o zamiarze zbycia i możliwości zwrotu nieruchomości na jego rzecz. Na tej podstawie domagał się uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, bądź orzeczenia co do istoty przez stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, zaś jej oddanie w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej nastąpiło z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Po ponownej analizie dokumentacji geodezyjnej oraz ksiąg wieczystych, organ II instancji podzielił ustalenia w zakresie ustanowienia i ujawnienia tego prawa wieczystego przed dniem 1 stycznia 1998 r. i pogląd organu I instancji co do braku powodów do zwrotu działki nr [...] w świetle art. 229 ustawy. W takiej zaś sytuacji w ocenie Wojewody, organ I instancji nie miał ani obowiązku, ani podstaw do czynienia ustaleń faktycznych co do zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Nadto, na dzień ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, brak było regulacji prawnej, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. W skardze do sądu administracyjnego A. O. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy, a mianowicie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia oraz czy jej oddanie w użytkowanie wieczyste nastąpiło z naruszeniem prawa pierwszeństwa nabycia nieruchomości i domagania się jej zwrotu, wynikającego z ar. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 oraz art. 74 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99). Zdaniem skarżącego, nawet gdyby przyjąć, że zasadne jest rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie zwrotu nieruchomości z uwagi na jej aktualny stan prawny, to jednak zawarcie w decyzji powyższych ustaleń jest kluczowe dla możliwości dochodzenia przez skarżącego roszczeń odszkodowawczych przed sądem powszechnym, bowiem jedynie w postępowaniu administracyjnym możliwe jest ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 317/12 oraz wyrok SN z dnia 11 sierpnia 2004 r. sygn. akt II CK 484/03). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego podniosła nadto, że nie jest wykluczone, iż po ponownym wyjaśnieniu sprawy organ odwoławczy może dojść do przekonania, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 229 u.g.n. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź, skutkującym wznowieniem postępowania. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Wskazać też przyjdzie, że sądowa kontrola sprawowana jest w aspekcie legalności, a zatem zgodności z prawem na dzień wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem sądu administracyjnego, w oparciu o należycie zebrany i oceniony materiał dowodowy w postaci odpisów aktów notarialnych, ksiąg wieczystych i dokumentacji geodezyjnej, przywołanych i omówionych w motywach obydwu decyzji oraz znajdujących się w aktach administracyjnych, prawidłowo organy obydwu instancji ustaliły, że część wywłaszczanej nieruchomości, oznaczona obecnie jako działka nr [...] o pow. 0.2325 ha, została na mocy umowy notarialnej zawartej w dniu [...] r. oddana w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w R. i prawo to w tym samym dniu zostało ujawnione w księdze wieczystej. Stan faktyczny niniejszej sprawy podpada zatem pod przesłanki z art. 229 wyżej powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z mocy tej regulacji roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli dniem 1 stycznia 1998 r. Zatem z woli ustawodawcy w takim przypadku wykluczony jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, czyli roszczenie z art. 136 ust. 3 ustawy. Przepis ten został zamieszczony w Dziale VII – Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe, Rozdział 1 Przepisy przejściowe. Zdaniem sądu administracyjnego, oznacza to, że w razie stwierdzenia przesłanek z art. 229 ustawy, organ administracji nie jest władny do oceny przesłanek zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy, bowiem w przeciwnym wypadku regulacja ta byłaby zbędna. Wszak jeżeli wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, czyli nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 137 ustawy, poprzedni właściciel nie może ubiegać się o zwrot nieruchomości lub jej części. Zamieszczenie w przepisach przejściowych art. 229 ustawy, zakładając racjonalność działania ustawodawcy, oznacza zatem, że nawet w sytuacji niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, roszczenie z art. 136 ust. 3 nie przysługuje. Zatem dopiero w razie wykluczenia przesłanek z art. 229 ustawy, właściwy organ zobligowany jest do zbadania okoliczności, o których mowa w art. 137, czyli ustalenia kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sad Administracyjny w wyrokach z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1545/10, LEX nr 1149193, z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1250/10, LEX 1149193, z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 979/11, LEX nr 1218906, z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 785/09, LEX nr 595533, a także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt II CSK 275/08, LEX nr 484702 – dostępne również w Internecie. Odnosząc się zaś do przywołanego przez skarżącego wyroku tut. Sądu z dnia 27 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 317/12, przede wszystkim zauważyć przyjdzie, że zapadł on w odmiennym stanie faktycznym i prawnym. W sprawie tej nie miał bowiem zastosowania przepis art. 229 u.g.n. Oczywiście, zgodzić się należy ze stanowiskiem, że jedynie w postępowaniu administracyjnym możliwe jest ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże w niniejszej sprawie nie ma znaczenia fakt, czy nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Jedynie na marginesie zauważyć przyjdzie, że w świetle poczynionych przez organ administracji ustaleń sprawa wydaje się być oczywista – ustanowiono prawo użytkowania na nieruchomości niezabudowanej i takie prawo było też przedmiotem dalszego obrotu prawnego w [...] r., podczas gdy wywłaszczenie nastąpiło celem zabudowy nieruchomości. Wreszcie, odnosząc się do zarzutu niewyjaśnienia kwestii, czy oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w dniu [...] r. nastąpiło z naruszeniem art. 27 ust. 1 i art. 74 ust. 1 zd. 1 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wskazać przyjdzie, że ocena ważności zawartej umowy nie należy ani do organów administracji, ani nie może być zatem przedmiotem ustaleń w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1814, LEX nr 1336325). Co więcej, wskazać przyjdzie, że w świetle przywołanego w skardze wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 2004 r. sygn. akt II CK 484/03, zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości z pominięciem prawa pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości przez poprzedniego właściciela, może stanowić czyn niedozwolony, uzasadniający deliktową odpowiedzialność odszkodowawczą. Zatem roszczenia na tym tle mają charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. Stąd też skarżący nie może oczekiwać od organów administracji, aby w toku postępowania administracyjnego zebrały materiał dowodowy na użytek ewentualnego procesu cywilnego, skoro kwestie te nie mają żadnego znaczenia prawnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wobec stwierdzenia negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n. W świetle prawidłowych ustaleń faktycznych co do stanu prawnego spornej nieruchomości w dniu 1 stycznia 1998 r. i w dacie wydania zaskarżonej decyzji, brak podstaw prawnych do ferowania zarzutu, że wyjaśnienie powyższych kwestii mogłoby wpłynąć na odmienną ocenę przesłanek z art. 229 u.g.n. Decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w takim wypadku w żaden sposób nie niweczy możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, co mogłoby mieć istotny wpływ wynik sprawy, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa – poprzez brak ustaleń faktycznych i rozważenia, czy oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej w dniu 21 lutego 1990 r. nastąpiło z naruszeniem ówcześnie obowiązujących przepisów. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n., w sytuacji gdy organy administracji prawidłowo stwierdziły, że roszczenie z art. 136 ust. 3 nie przysługuje z mocy art. 229 u.g.n. W tym stanie rzeczy skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.