II SA/Gl 123/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi J. K.-K. i J. K.-K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (dalej PINB ), działając w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 – dalej P.b.), nakazał J. i J. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty zlokalizowanej w L. przy ul. [...] na działce nr [...]. Uzasadniając to rozstrzygnięcie podał, że działając w oparciu o zawiadomienie współwłaścicielki sąsiedniej nieruchomości J. K.-K. przeprowadził w dniu 1 lutego 2009 r. oględziny opisanej nieruchomości. Na podstawie tych oględzin stwierdził, że na jej terenie posadowiona została przy granicy z sąsiednią działką wiata o konstrukcji drewnianej szkieletowej. Wiata ta została dobudowana do budynku mieszkalnego. Inwestor J. W. oświadczył, że wiata ta jest realizowana w oparciu o zgłoszenie dokonane w Starostwie L. i planuje jej ukończenie na wiosnę 2010 r. PINB ustalił jednak, że zgłoszenie przedmiotowej budowy wpłynęło do Starostwa dopiero w dniu 22 stycznia 2009 r. i ponadto organ ten postanowieniem z dnia [...] r. nałożył obowiązek jego uzupełnienia. W tej sytuacji PINB wszczął postępowanie w sprawie samowolnej budowy przedmiotowej wiaty. W wyniku powtórnie przeprowadzonych oględzin ustalono, że zrealizowana wiata ma kształt litery L o wymiarach 9,22 m x 6,62 m oraz 2,97 m x 2 m i została ona dobudowana do budynku mieszkalnego. Wiatą tą nakryty został wcześniej wybudowany legalnie garaż. Dysponując tymi informacjami PINB postanowieniem z dnia [...] r. nakazał J. i J. W. przedłożenie dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 P.b. W postanowieniu tym organ ustalił 30 dniowy termin do wykonania nałożonych obowiązków. Postanowienie to doręczono inwestorom w dniu 22 marca 2009 r. ci jednak przedłożyli żądane dokumenty w dniu 27 kwietnia 2009 r., a zatem z kilkudniowym opóźnieniem. W związku z tym J. W. w dniu 11 maja 2010 r. złożył w Inspektoracie wniosek o przywrócenie terminu do przedłożenia żądanych dokumentów. Po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień postanowieniem z dnia [...] r. PINB przywrócił ten termin uznając, że do jego uchybienia doszło bez winy zobowiązanych. Postanowienie to w wyniku zażalenia wniesionego przez J. K.-K. zostało uchylone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) z dnia [...] r., a postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu zostało umorzone. W tym stanie rzeczy PINB uznał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 48 ust. 4 P. b. bowiem inwestorzy nie spełnili w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na nich postanowieniami z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. Tym ostatnio wskazanym postanowieniem PINB wezwał inwestorów do uzupełnienia przedłożonego projektu, w terminie 30 dni. Z obowiązku tego inwestorzy wywiązali się również z kilkudniowym opóźnieniem. Mając na uwadze taki stan rzeczy organ I instancji w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 P. b. orzekł o nakazie rozbiórki przedmiotowej wiaty. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. W., zastępowany przez adwokata M. J. W odwołaniu zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P. b. przez niewłaściwe jego zastosowanie. Zarzucił także naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę obowiązków, które z uwagi na wyznaczenie krótkiego terminu nie mogły zostać wykonane, a także pominięcie okoliczności złożenia przez inwestora wniosku o ponowną legalizację przedmiotowej inwestycji. Zdaniem odwołującego się PINB naruszył także art. 49 ust. 1 P. b. oraz przepisy rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy poprzez błędne ich zastosowanie. W szczególności zdaniem odwołującego się organ błędnie powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. dalej rozporządzenie MI), bowiem nie mają one zastosowania do wiaty. Decyzją z dnia [...] r. WINB działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając to orzeczenie organ II instancji wskazał, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Wyjaśnił, że uchylenie postanowienia PINB z dnia [...] r. orzekającego o przywróceniu terminu do złożenia projektu budowlanego oraz innych dokumentów, było podyktowane wywiązaniem się inwestora z tych obowiązków przed przywróceniem terminu, a zatem było ono bezprzedmiotowe. WINB wyjaśnił także, że termin określony w art. 48 ust. 3 P. b. ma charakter uznaniowy, co oznacza, iż organ w zasadzie może dowolnie go zmieniać. Powołał się w tej kwestii na wyroki WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 682/08 oraz WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2006 r., II SA/Ol 302/08. W ostatnim z tych wyroków wskazano m.in., że nie można zaakceptować sytuacji, aby przekroczenie terminu, który nie jest terminem prawa materialnego miało skutkować najbardziej uciążliwą sankcją, jaką jest nakaz rozbiórki. Mając powyższe na uwadze WINB stwierdził, że przedłożenie przez inwestora wymaganych dokumentów umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49 P. b. Skargę do sądu administracyjnego na tę decyzję wnieśli J. K. –K. oraz J. K.-K. wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji PINB. Uzasadniając te żądania stwierdzili, że WINB w tej samej sprawie wydał dwa różne orzeczenia. Odnosząc się do kwestii przywrócenia terminu do złożenia dokumentacji, o jakiej mowa w art. 48 ust. 3 P. b. wskazali, że warunkiem przywrócenia tego terminu jest złożenie stosownego wniosku przez osobę zobowiązaną przed jego upływem. Warunek ten nie został spełniony w sprawie, bowiem wniosek taki został złożony w 20 dni po upływie tego terminu. W ocenie skarżących decyzją z dnia [...] r. WINB uchylił swoje poprzednie postanowienie mimo, że w sprawie nie zaszły nowe okoliczności. Tym samym organ naruszył art. 48 ust. 3 P. b. dając inwestorowi możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Skarżący dodali, że decyzja o samowolnym rozpoczęciu budowy była świadoma, gdyż inwestor wiedział, że nie uzyska pozwolenia na budowę takiej wiaty z uwagi na jej niezgodność z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. (dalej m.p.z.p.) oraz prawem budowlanym. Skarżący stwierdzili, że zgodnie z art. 48 ust. 1 do 4 P. b. inwestor, który nie wywiązał się "z nałożonego terminu" dostarczenia dokumentów wskazanych postanowieniem z dnia [...] r. utracił prawo do zalegalizowania samowoli budowlanej, powołali się w tej kwestii na wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 721/10. Zarzucili także pominięcie przez organ odwoławczy trzeciego współwłaściciela nieruchomości, na której dopuszczono się samowoli budowlanej. Wskazali wreszcie, że WINB w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do szeregu kwestii podniesionych przez nich w piśmie z dnia 9 grudnia 2010 r., które dotyczyły niezgodności zrealizowanego obiektu z m.p.z.p. oraz z przepisami rozporządzenia MI. Skarżący zakwestionowali też prawdziwość informacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego aktu dotyczącej ich zgody na wybudowanie przedmiotowej wiaty. Wskazali, że oświadczenie takiej treści podpisała na skutek nieporozumienia jedynie J. K.-K. Oświadczenie to zostało też złożone na ręce syna inwestora G. W. i dotyczyło tylko wiaty garażowej, która miała być zgodna z m.p.z.p. Wreszcie w świetle obowiązujących przepisów przedmiotowe oświadczenie jest niewiążące i nieważne. W tej kwestii skarżący powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. , sygn. akt P 11/00. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego sprzeczności zaskarżonej decyzji z poprzednio wydanym postanowieniem organ podtrzymał swoje stanowisko zajęte w obu tych orzeczeniach. Podkreślił, że umorzenie postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia przez inwestora żądanej dokumentacji nie było podyktowane stwierdzeniem konieczności wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu lecz wykonaniem nałożonego obowiązku. Postanowienie z dnia [...] r. nadal też pozostaje w obrocie prawnym. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut pominięcia w postępowaniu trzeciego współwłaściciela nieruchomości. W jego ocenie skarżącym chodziło o G. W. (w skardze nie wskazano jaka osoba została pominięta w postępowaniu), który występował przed organem I instancji jako pełnomocnik J. W. WINB wskazał, że z ostrożności procesowej swoją decyzję doręczył zarówno J. W., jak i G. W. W kwestii zarzutu dotyczącego nieodniesienia się w uzasadnieniu decyzji do uwag skarżących zawartych w ich piśmie z dnia 9 grudnia 2010 r. WINB podał, że uwagi te zostaną rozpatrzone w ponownie przeprowadzonym postępowaniu przed organem I instancji. Zajęcie stanowiska w przez organ odwoławczy w poruszonych kwestiach stanowiłoby bowiem wyręczanie organu I instancji i naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieuprawnionego powołania się na oświadczenie J. K.-K., w którym wyraziła ona zgodę na realizację wiaty organ wskazał, że oświadczenie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, co wynika z uzasadnienia prawnego decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd rozpatrując skargę nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi < Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. -dalej p.p.s.a.>) Poza sporem w sprawie jest, że stanowiący przedmiot postępowania obiekt budowlany został częściowo zrealizowany na działce nr [...] w L. przy ul. [...]. Zrealizowane przez inwestorów roboty budowlane stanowiły bez wątpienia budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, polegały one bowiem na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu. Bezsporne jest także, że inwestorzy, którymi byli współwłaściciele tej nieruchomości J. i J. W., nie dysponując pozwoleniem budowlanym czy skutecznie dokonanym zgłoszeniem, zrealizowali na tej działce wiatę o powierzchni zabudowy blisko 67 m². Wskazać należy, że z uwagi na tę powierzchnię zabudowy i dobudowanie wiaty do budynku mieszkalnego w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. Stosownie do tego przepisu inwestor jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiat wolnosto9jących o powierzchni zabudowy do 25 m². Tym samym zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. inwestor mógł rozpocząć roboty budowlane dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W przypadku zaś samowolnego przystąpienia do budowy obiektu objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego w celu likwidacji tej samowoli stasuje art. 48P.b. Wskazać należy, że stosownie do zastosowanego przez PINB art. 48 ust. 1 P. b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji , rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W przypadku jednak zgodności budowy z przepisami m.p.z.p. lub decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku m.p.z.p. oraz jeżeli budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym stosownie do art. 48 ust. 3 p. b. organ nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów wskazanych w tym przepisie. W kontrolowanym postępowaniu PINB nałożył na inwestorów obowiązki wymienione w art. 48 ust. 3 P. b. ustalając jednocześnie 30 dniowy termin ich wykonania. Długość biegu terminu, o jakim mowa w art. 48 ust. 3 P.b. nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji, a zatem ma on charakter procesowy. Przy wyznaczaniu tego terminu ustawodawca zostawił też organowi swobodę w jego ustaleniu (tzw. luz decyzyjny). Odwołując się do reguł wykładni funkcjonalnej wskazać należy, że omawiana regulacja ma na celu przede wszystkim wyegzekwowanie w rozsądnym terminie od inwestora spełnienia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego oraz innych dokumentów. Tym samym, jeżeli inwestor spełnił ten obowiązek z uchybieniem terminu, ale przed wydaniem decyzji z art. 48 ust. 1 P.b. wówczas nie powinien mieć zastosowania przepis art. 48 ust. 4 tej ustawy. Prawidłowo tym samym WINB uznał, że decyzja PINB oparta na przepisie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P. b. została wydana z naruszeniem prawa, bowiem inwestor w osobie J. W. przedłożył dokumenty określone w postanowieniu z dnia [...] r. W tym miejscu przywołać także należy aprobowany przez skład orzekający pogląd prawny zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w z dnia 23 listopada 2006 r. VII SA/Wa 441/06 [w:] LEX nr 304161, że niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji projektowej nie może być podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki budynku. Przeprowadzone rozważania uzasadniają tym samym konieczność zaakceptowania kasacyjnej decyzji organu odwoławczego. W ocenie Sądu zasadnie decyzja PINB została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, gdyż jej rozstrzygnięcie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W sytuacji bowiem, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. (A. Wróbel, Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, ). Wydanie w opisanym stanie faktycznym decyzji opartej na przepisie art. 138 § 2 kpa znajduje też oparcie w treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (wyr. NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., SA/Po 1237/96, POP 1998, z. 3, poz. 92 ). Także w stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., który nie miał jednak zastosowania do oceny legalności zaskarżonego aktu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Z uwagi na stan wyjaśnienia sprawy przez organ I instancji oraz motywy które skłoniły WINB do uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w tym stanie rzeczy przedwczesne było rozstrzyganie w przedmiocie zgodności zrealizowanej budowy z m.p.z.p. oraz innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Kwestie te zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powinny zostać bowiem wprzód rozstrzygnięte decyzją organu I instancji. Sąd podzielił jednocześnie zarzut skargi, że organy obu instancji nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości wszystkich współwłaścicieli działki nr [...]. W aktach sprawy organu I instancji znajduje się fragment mapy ewidencyjnej, na której ołówkiem naniesiona została adnotacja, że jej współwłaścicielem w ¼ części jest A. K., w pozostałej zaś części J. i J. W.. Nie potwierdza tego natomiast oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone przez J. W. Brak jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii z uwagi na kasacyjny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia nie miał jednak wpływu na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego stwierdzenia należy także wskazać na ewolucję poglądów zawartych w najnowszych orzeczeniach NSA dotyczących możliwości stosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w razie stwierdzenia zaistnienia w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tymi poglądami okoliczność, że dana osoba nie brała bez swojej winy udziału w postępowaniu administracyjnym jako strona, nie uzasadnia samo przez się uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu administracyjnego. Na przesłankę tę może się bowiem powoływać wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, co jednoznacznie wynika z art. 147 k.p.a. stanowiącego, że wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony (vide: wyroki NSA z dnia 26 stycznia 2009 r. , sygn. akt II OSK 51/08, [w:] LEX nr 509705; i z dnia 20 sierpnia 2009r. , sygn. akt II OSK 1278/08, [w:] LEX nr 552851). Przeprowadzone rozważania dowodzą, że kontrolowana decyzja pozostaje w zgodzie z zastosowanym przez WINB przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.