II SA/Gl 1242/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej przy ulicy [...] z powodu niezgodności z art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od trybu przetargowego zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jednakże przy odpowiednim stosowaniu ust. 1, który z kolei odsyła do przepisów ust. 2 i 3 tego przepisu. Oznacza to, że wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu możliwe jest tylko w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 3 ustawy i to jedynie wówczas, gdy o zawarcie umowy nie ubiega się więcej podmiotów spełniających ustawowe warunki. Wojewoda zauważył, że przepis art. 37 ust. 1 tej ustawy może być stosowany jedynie odpowiednio, a nie wprost, gdyż nie wszystkie przypadki ustawowe mogą w praktyce dotyczyć umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. W tym zakresie organ nadzoru powołał się na identyczne stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 23 października 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 605/06 i z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 770/06. W przypadku uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym nie zachodziła sytuacja, która dawałaby podstawę do wyrażenia zgody na odstąpienie od trybu przetargowego przy zawieraniu umów dzierżawy. Nieruchomość, o której mowa w uchwale, miała zostać wydzierżawiona z przeznaczeniem na prowadzenie kiosku z artykułami spożywczymi, a więc na żaden z celów, o których mowa w art. 37 ust. 3 ustawy. W skardze do Sądu administracyjnego Gmina B. wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego i obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania. Wniesieniu skargi towarzyszyło podjęcie przez Radę Miejską w B. w dniu [...] uchwały nr [...] o zaskarżeniu do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżąca Gmina zaskarżonemu aktowi nadzoru zarzuciła: - naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem, przy czym rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte jeszcze przed złożeniem przez skarżącego wyjaśnień w następstwie zawiadomienia przez organ nadzoru o wszczęciu postępowania nadzorczego, - naruszenie art. 37 ust. 1,3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na pominięciu przy rozstrzyganiu postanowień zdania drugiego ust. 3 art. 37 tej ustawy. Uzasadniając zarzuty skarżąca Gmina podniosła, że rada gminy działając na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy winna stosować odpowiednio ust. 1 tego przepisu, a na jego podstawie także ust. 3, który przewiduje możliwość wyrażenia przez radę gminy zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na czas nieoznaczony z osobą, która dzierżawi grunt przez okres 10 lat i która na tej nieruchomości w czasie trwania umowy wykonała roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, a inna osoba nie złoży wniosku o dzierżawę tej nieruchomości. Występująca z wnioskiem J.N. na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] zawartej na okres [...] lat była dzierżawcą nieruchomości, o której mowa w uchwale i wykonała na niej roboty budowlane w oparciu o ważne pozwolenie na budowę z dnia [...]. Wobec tego, że żadna inna osoba nie ubiegała się o zawarcie umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości, zabudowanej przez wnioskodawczynię zgodnie z pozwoleniem budowlanym na jej rzecz wydanym, istniały podstawy do podjęcia uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 91 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda zauważył, że istotnie po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia [...] wydane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze, a zatem przed uzyskaniem odpowiedzi ze strony organu Gminy B. ( nastąpiło to w piśmie z dnia [...]). Jednakże uchybienie treści art. 61 § 4 Kpa było uchybieniem procesowym niemającym wpływu na wynik sprawy, w tym zakresie organ nadzoru przywołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02 ( ONSA 2003 r. nr 2, poz. 43 ). Na rozprawie przed Sądem strony podtrzymały swoje stanowiska, a pełnomocnik Wojewody [...] dodatkowo wskazał, że wyrażenie przez radę gminy zgody na bezprzetargowe zawarcie umowy dzierżawy z osobą, o której mowa w art. 37 ust. 3 zdanie drugie, możliwe jest wyłącznie na cele wymienione w zdaniu pierwszym tego przepisu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w wyniku dokonania przez organ nadzoru błędnej wykładni art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 21 stycznia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Skutkiem tego organ nadzoru dopuścił się naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a przepis ten umożliwia organowi nadzoru orzeczenie o nieważności uchwały rady gminy wyłącznie wówczas, gdy jest sprzeczna z prawem. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 u.g.n. zasadą jest, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, wszak z zastrzeżeniem regulacji wynikającej z ust. 2 i 3. W ust. 2 wymienionych jest kilkanaście przypadków, w których nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, natomiast ust. 3 umożliwia wojewodzie – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo odpowiedniej radzie lub sejmikowi – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego na odstąpienie od obowiązku przetargowego zbycia ( zdanie pierwsze ) lub sprzedaży ( zdanie drugie ) nieruchomości po spełnieniu warunków określonych w tym przepisie. Warunkiem skorzystania przez wojewodę albo radę lub sejmik z tego uprawnienia jest nieubieganie się o nabycie nieruchomości więcej niż przez jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 4 u.g.n. przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a wojewoda albo rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z regulacji tej wynika, że odpowiednie stosowanie przepisu ust. 1 oznacza odpowiednie stosowanie także ust. 2 i 3 art. 37 u.g.n., oczywiście tylko w zakresie, który ma zastosowanie do umów wymienionych w art. 37 ust. 4 u.g.n. Jak wyjaśnił zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 – Lex nr 508695 rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n. może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 u.g.n. Ze stanowisk prezentowanych przez strony wynika, że w taki właśnie sposób strony rozumieją możliwość zastosowania przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n. Zarówno Wojewoda [...], jak i Rada Miejska w B. słusznie stoją na stanowisku, że rada gminy w trybie powołanego wyżej przepisu może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nie w każdym możliwym przypadku, a zatem dowolnie, lecz tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 u.g.n. Istota sporu między stronami sprowadza się do właściwego rozumienia ust. 3, ściślej zaś wzajemnej relacji pomiędzy treścią normatywną zawartą w zdaniu drugim w zestawieniu z treścią zdania pierwszego. W punkcie wyjścia stwierdzić przyjdzie, że omawiany art. 37 ust. 3 u.g.n. określa dwa przypadki, w których możliwe jest odstąpienie od przetargowego trybu zbycia nieruchomości. Pierwszy dotyczy zbycia nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Drugi przypadek odnosi się do jednej z form zbycia, mianowicie sprzedaży nieruchomości, a o sprzedaż występuje osoba, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Zawarty w zdaniu drugim ust. 3 zwrot : "Przepis ten stosuje się również..." oznacza, że rada gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej jej własność władna jest podjąć uchwałę o odstąpieniu od obowiązku przetargowego trybu sprzedaży nieruchomości także dotychczasowemu dzierżawcy po spełnieniu określonych w zdaniu drugim warunków. Nie do obrony, zdaniem Sądu, jest pogląd Wojewody [...], że zwrot o stosowaniu przepisu ( zdania pierwszego ) należy rozumieć w ten sposób, że sprzedaż nieruchomości dotychczasowemu dzierżawcy bez przetargu możliwa jest wyłącznie na cele wymienione w zdaniu pierwszym. Przede wszystkim nie wynika to z treści omawianego przepisu, a poza tym odwołanie się do treści normatywnej zdania pierwszego dotyczy samej zasady możliwości odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu ze wskazaniem organu i formy prawnej, w jakiej organ wyraża zgodę na odstąpienie od trybu przetargowego. Taki zabieg legislacyjny jest zrozumiały z tego względu, że w przypadku dotychczasowego dzierżawcy w trybie bezprzetargowym przewidziano wyłącznie "sprzedaż" nieruchomości, z wykluczeniem innej formy "zbycia" nieruchomości. Zatem należało dojść do wniosku, że przepis art. 37 ust. 3 u.g.n. zawiera dwa niezależne od siebie przypadki, w których rada gminy może podjąć uchwałę o odstąpieniu od obowiązku trybu przetargowego : pierwszy dotyczy zbycia nieruchomości przeznaczonej na cele wymienione w zdaniu pierwszym, a drugi – sprzedaży nieruchomości dotychczasowemu dzierżawcy po spełnieniu warunków zawartych w zdaniu drugim. W obu przypadkach możliwość odstąpienia od trybu przetargowego jest wyłączona, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot. Powyższe spostrzeżenia prowadzą do konkluzji, że rada gminy na podstawie art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 u.g.n. może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony także osobie, która dzierżawi tę nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę, a o zawarcie umowy ubiega się wyłącznie dotychczasowy dzierżawca. Spełnienie tych warunków stanowi wystarczającą podstawę do podjęcia przez radę gminy uchwały o odstąpieniu od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy, bez potrzeby wykazywania, że dotychczasowy dzierżawca realizować będzie cele, o których mowa w zdaniu pierwszym ust. 3 art. 37 u.g.n., a zatem, że nieruchomość przeznaczona zostanie pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych. Zgodnie z tym co dotychczas rozważono, takiego dodatkowego warunku nie zawiera norma wypływająca z treści art. 37 ust. 3 zdanie drugie u.g.n. W rozpoznawanej sprawie z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że o zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność Gminy B. wystąpiła osoba, która dzierżawiła tę nieruchomość przez [...] lat, w trakcie trwania tej umowy wykonała w obiekcie znajdującym się tej nieruchomości roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego na rzecz dzierżawcy oraz jej małżonka. Wobec tego, że o zawarcie umowy dzierżawy nie ubiegał się inny podmiot, stwarzało to podstawę do podjęcia przez Radę Miejską uchwały o odstąpieniu od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy w oparciu o art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 u.g.n. Na marginesie jedynie zauważyć przyjdzie, że Sąd nie podziela twierdzeń skarżącej Gminy, iż z wnioskiem o zawarcie umowy dzierżawy poza trybem przetargowym mogłaby wystąpić również inna osoba po wejściu " w ogół praw i obowiązków poprzednika, niezależnie od tytułu takiej zmiany". Wykładnia omawianego przepisu na płaszczyźnie celowościowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, że chodzi w nim wyłącznie o dzierżawcę ( względnie jego spadkobiercę ), na rzecz którego wydane zostało pozwolenie budowlane i który zabudował nieruchomość na podstawie tego pozwolenia, a uchwałę o odstąpieniu od obowiązku przetargu rada gminy władna jest podjąć dopiero po upływie 10 lat od chwili zawarcia umowy. Kwestia ta nie miała jednak żadnego wpływu na ocenę legalności uchwały Rady Miejskiej, gdyż osoba, która zwróciła się z wnioskiem do organu spełniała warunki, o których mowa w art. 37 ust. 3 zdanie drugie u.g.n. Z tych wszystkich powodów, bez potrzeby odnoszenia się do drugiego z zarzutów skargi, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jako naruszające prawo podlega uchyleniu na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 stycznia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie z mocy art. 152 tej ustawy należało orzec, że zaskarżony akt nadzoru nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, z kolei orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, które sprowadzają się do kosztów zastępstwa prawnego strony skarżącej reprezentowanej przez radcę prawnego, znajduje uzasadnienie w przepisie art. 200 wymienionej ostatnio ustawy.