II SA/Gl 1246/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie, Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 20 sierpnia 2025 r. nr WINB-WOA.7722.158.2025.ZS w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 16 września 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. nakazał współwłaścicielom działki nr [...] (aktualnie nr [...]), tj. R. S., zwanemu dalej skarżącym, i S. G., rozbiórkę budynku gospodarczego o pow. zabudowy ok. 45 m2 usytuowanego przy ul. [...] w R. W wyniku rozpoznania ich odwołania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 listopada 2020 r., utrzymał w mocy powyżej wskazaną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 24/21, oddalił skargę skarżących na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2055/21, oddalił skargę kasacyjną. W dniu 22 października 2024 r. przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, że decyzja z 2020 r. nie została wykonana. Wobec tego organ I instancji upomnieniem z dnia 7 listopada 2024 r. wezwał skarżącego do wykonania nałożonego obowiązku wraz z pouczeniem, iż w przypadku nie wykonania nakazu, wszczęte zostanie przeciwko zobowiązanemu postępowanie egzekucyjne. Oględziny ponownie przeprowadzono w dniu 4 lutego 2025 r. i stwierdzono, że budynek objęty nakazem rozbiórki nie został rozebrany. W dniu 18 marca 2025 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którym wezwał skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 2020 r. Tytuł wykonawczy prawidłowo doręczono skarżącemu w dniu 27 marca 2025 r. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2025 r., organ I instancji nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym - w kwocie 65.186,49 zł. Jednocześnie określił opłatę za wydanie postanowienia oraz wskazał termin i sposób uiszczenia należności. Wyjaśnił, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie, orzeczone zostanie wykonanie zastępcze. Przy wyborze zastosowanego środka egzekucyjnego, organ nadzoru budowlanego wziął pod uwagę, iż w myśl art. 125 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r., poz. 132), zwanej dalej u.p.e.a., w przypadku wykonania obowiązku przez zobowiązanego, nałożona grzywna, o ile nie została uiszczona lub ściągnięta, podlega umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast stosownie do treści art. 126 u.p.e.a., grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Organ przedstawił też sposób obliczenia wysokości grzywny. W zażaleniu skarżący wniósł o uchylenie powyższego postanowienia. Zarzucił mu, że ustalony tytułem egzekucyjnym obowiązek nie odpowiada stanowi faktycznemu, a ponadto w przypadku, gdy dotyczy praw i obowiązków wspólnych dla kilku osób, nałożona grzywna winna mieć charakter solidarny, podobnie jak poprzedzający ją tytuł egzekucyjny. Wywiódł, że na potrzeby prowadzonego postępowania egzekucyjnego koniecznym było dokonanie oceny opartej o obecny stan faktyczny i prawny, który umożliwiałby przyjęcie, iż aktualnie przedmiotem wykonania ma być rozbiórka budynku gospodarczego, a nie np. innej instalacji (fotowoltaicznej). Zdaniem skarżącego nie są w tym zakresie wystarczające szacunkowe pomiary, na które powołał się organ. Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w przedmiocie wykonania decyzji o rozbiórce na okres 12 miesięcy, gdyż jest to czas niezbędny dla wykonania prac koniecznych, a dotyczących instalacji fotowoltaicznej. Zaznaczył też, że wobec prowadzonych prac planistycznych nie jest wykluczone objęcie spornego terenu zmianą planu zagospodarowanie przestrzennego, a tym samym spełnienie się przesłanek umożliwiających dokonanie legalizacji wykonanych prac. Rozpoznając to zażalenie, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu zreferował stan faktyczny sprawy oraz przytoczył podstawy prawne wydanego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do zarzutów zażalenia wskazał, że powierzchnia budynku podlegającego rozbiórce została określona w decyzji z 2020 r., a jak wynika z akt sprawy okoliczności faktyczne w tym zakresie nie uległy zmianie. Organ II instancji zauważył też, że jeśli egzekucji administracyjnej podlega nałożony na kilka podmiotów obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za jego wykonanie. O ile obowiązek rozbiórki nie jest spełniany dobrowolnie, w stosunku do każdego zobowiązanego mogą być stosowane środki egzekucyjne, w tym grzywna w celu przymuszenia w wysokości ustalonej na podstawie art. 121 u.p.e.a. Podkreślił, że jak wynika z akt administracyjnych, wobec każdego adresata decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego toczy się odrębne postępowanie egzekucyjne. Wskazał, że u.p.e.a. nie przewiduje solidarnej odpowiedzialności zobowiązanych w postępowaniu egzekucyjnym - nie można jej więc ani domniemywać, ani też ustanawiać w drodze czynności prawnej. Natomiast odnośnie potencjalnej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawieszenia postępowania w związku z koniecznością wykonania prac dotyczących instalacji fotowoltaicznej, organ odwoławczy podał, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego nie jest weryfikacja ostatecznej i prawomocnej decyzji merytorycznej orzekającej o nakazie rozbiórki. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia; - art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. poprzez niewłaściwą jego interpretację i zastosowanie, skutkujące nałożeniem na każdego ze współwłaścicieli odrębnej grzywny w pełnej wysokości, co stanowi nadmierną dolegliwość i prowadzi do sytuacji, w której łączna suma grzywien dwukrotnie przekracza ustawową granicę; - art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności mogących stanowić podstawę zawieszenia postępowania egzekucyjnego ze względu na planowane zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że postanowieniem z dnia 27 czerwca 2025 r., wydanym w stosunku do S. G., również nałożono grzywnę w wysokości 65.186,49 zł w celu przymuszenia do wykonania tego samego obowiązku, co doprowadziło do sytuacji, w której na skarżącego oraz drugiego współwłaściciela budynku nałożono łącznie karę w wysokości 130.372,98 zł. Wskazano także, że skarżący zdaje sobie sprawę, iż u.p.e.a. nie przewiduje solidarnej odpowiedzialności zobowiązanych w postępowaniu egzekucyjnym. Jednak w jego ocenie, choć grzywna w celu przymuszenia formalnie nie może mieć charakteru solidarnego, to nałożenie na każdego ze współwłaścicieli odrębnych grzywien w pełnej wysokości stanowi nadmierną dolegliwość i powoduje, że nałożony środek egzekucyjny jest rażąco nieproporcjonalny. Obowiązek rozbiórki dotyczy tego samego budynku, a jego wykonanie przez któregokolwiek ze współwłaścicieli prowadzi do spełnienia celu egzekucji administracyjnej. Nie ma więc żadnego uzasadnienia, aby na drugim ze współwłaścicieli spoczywał w takiej sytuacji obowiązek uiszczenia grzywny w pełnej wysokości. Odnośnie potencjalnej zmiany m.p.z.p. podano, że organ II instancji nie odniósł się w sposób wyczerpujący do tego argumentu stwierdzając, że istnieją uzasadnione podstawy do przypuszczenia, że przedmiotowa działka zostanie objęta zmianą m.p.z.p., gdyż obecnie trwają prace nad zmianą planu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Na początku należy wyraźnie zaznaczyć, że sprawa znajduje się obecnie na etapie egzekucji administracyjnej, zatem sama zasadność wydania decyzji, będącej podstawą postępowania egzekucyjnego, nie może być podważana, gdyż do tego przewidziany był odrębny tryb. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Środki prawne przysługujące osobie zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą służyć podważaniu decyzji będącej podstawą egzekucji. Decyzja taka powinna być podważana w innym trybie prawem przewidzianym, czy to zwyczajnym, czy to nadzwyczajnym. Zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa określonym w art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a. Przewidziany w art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a. środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna nie ma charakteru sankcji, stanowi jedynie formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie podmiotu zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania. Stosownie do treści art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Celem nałożenia przedmiotowej grzywny było m.in. uniknięcie konieczności sięgania do bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze, które prowadzi do większych obciążeń finansowych dla osoby poddanej postępowaniu egzekucyjnemu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w świetle art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zatem jeśli skarżący dobrowolnie wykona nałożony na niego obowiązek, będzie możliwość skorzystania z ww. ulgi. Przepis art. 125 § 1 u.p.e.a. wyraża normę prawną o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Każdy adresat nakazu jest zobowiązany do jego wykonania. W myśl art. 1a pkt 20 u.p.e.a. zobowiązanym jest m. in. osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za jego wykonanie. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest stanowisko, według którego obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Z przepisów art. 119 § 1, art. 120 § 1 oraz art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego. Ograniczeń w tym zakresie nie ma także w przypadku, gdy obowiązek wykonania czynności nałożony został na kilka podmiotów. Przyjęcie stanowiska, według którego grzywna w celu przymuszenia do wykonania określonego obowiązku powinna być rozłożona na wszystkich zobowiązanych do jego wykonania, mogłoby oznaczać utratę racji bytu tego środka egzekucyjnego. W przypadku wielości zobowiązanych, z uwagi na groźbę zbyt małej dolegliwości finansowej, grzywna straciłaby swój przymuszający charakter. W konsekwencji nieuprawniony jest pogląd o dopuszczalności/powinności wymierzenia wszystkim zobowiązanym jednej grzywny na warunkach świadczenia solidarnego, które nie jest tu przewidziane (por. np. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1599/13). Brak też było podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego z powodu prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. odsyła do odrębnych przepisów, które muszą wskazywać, że dana okoliczność stanowi podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Podstawy takiej nie daje oczekiwanie na zmianę w bliżej niedookreślonym czasie stanu prawnego. Do kwestii tej organ odwoławczy odniósł się w wystarczającym stopniu, wskazując na charakter, zakres i cel postępowania egzekucyjnego. Na tym etapie sprawy nie jest rzeczą organów ani sądu administracyjnego ponowne wypowiadanie się w kwestii możliwej legalizacji obiektu budowlanego. Zagadnienie to było przedmiotem rozpoznania i zakończyło się wydaniem decyzji, która stała się prawomocna i powinna była być wykonana dobrowolnie. Skoro tak się nie stało, należało wdrożyć postępowanie egzekucyjne. Nie ma żadnych podstaw, by je przedłużać, np. poprzez jego zawieszenie. Oznaczałoby to tolerowanie przez kolejny okres stanu faktycznego niezgodnego z prawem. Organy wskazały ponadto na sposób obliczenia grzywny, prawidłowo przyjmując reguły określone w przepisach art. 119 § 1 i 2 w zw. z art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, w tym rzutujących na wysokość grzywny. Ocena ta nie nosi cech dowolności. Skoro obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego nie został wykonany dobrowolnie, pomimo wezwania, należało podjąć odpowiednie kroki, by doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w oparciu o art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., pomimo wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Przypomnieć w tej kwestii przyjdzie, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Złożenie więc przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Sąd rozpoznający sprawę w tym trybie nie pomija strony skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę, a sprawa po wnikliwej analizie rozpoznawana jest przez sąd w składzie trzech sędziów (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4109/18; z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt III FSK 2769/21). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl