II SA/Gl 1251/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. C. – K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii akt administracyjnych w postępowaniach w sprawach wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. W dniu [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. wpłynęło pismo M.C-K stanowiące wniosek o przesłanie kserokopii całości dokumentacji pozostającej w posiadaniu organu, która dotyczy postępowań prowadzonych pod sygnaturami: [...]. Wniosek został uzasadniony złym stanem zdrowia M.C-K., który uniemożliwia jej zapoznanie się z dokumentacją w siedzibie organu nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na ww. wniosek postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., odmówił M.C-K przesłania kserokopii dokumentacji zawartej w ww. aktach spraw. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że art. 73 § 1 k.p.a. przyznaje stronom możliwość przeglądania akt oraz prawo sporządzania z nich notatek i odpisów, a uprawnienia te winny być realizowane przez strony we własnym zakresie. Organ ma jedynie obowiązek zapewnić stronom korzystanie z możliwości prawnych, jakie przewiduje omawiany przepis, w tym utrwalenia na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez ich notowanie oraz wykonywanie odpisów. W zakresie udostępniania stronie akt postępowania administracyjnego obowiązujące przepisy art. 73 k.p.a. przewidują dwa odrębne stany faktyczno-prawne i związane z nimi obowiązki organu administracji publicznej oraz odpowiednie uprawnienia strony. Zgodnie z § 1 tego artykułu organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie w każdym stadium postępowania przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenie z nich notatek i odpisów. W myśl natomiast § 2 strona może żądać uwierzytelnienia sporządzanych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Podnosząc wspomnianą wyżej zasadniczą różnicę obu omawianych unormowań, podkreślenia wymaga, że przepis art. 73 § 1 k.p.a. przyznający stronom, obok możliwości przeglądania akt, także prawo sporządzania z nich notatek i odpisów, pozostawia im te uprawnienia do własnej realizacji. Rola organu administracji kończy się tu na zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z tych uprawnień, w tym utrwalenia na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez ich notowanie, wykonywanie odpisów. Strona postępowania nie może bowiem żądać, aby to organ administracji wykonywał i dostarczał kserokopie dokumentów. Innymi słowy, nie ma on takiego obowiązku, gdyż sporządzanie notatek czy odpisów z akt postępowania przepis pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. PINB podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż M.C-K uczestniczyła w każdym stadium postępowania i bez ograniczeń miała zapewniony dostęp do przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek. Z ustawowych uprawnień strony wynika nadto, że posiada ona prawo do ustanowienia w sprawie pełnomocnika do działania w jej imieniu, który może sporządzić stosowne odpisy i notatki z dokumentacji pozostającej w aktach postępowania. Przyjęte stanowisko organu jest zgodne z dotychczasową linią orzecznictwa NSA wyrażoną m.in. w wyroku NSA z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt II SA 2580/00, jak i w wyroku z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1657/97, w których Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że obowiązek sporządzenia kopii lub uwierzytelnionych odpisów i przesłania ich stronie obciąża organ administracji państwowej tylko wtedy, gdy strona nie ma możliwości sporządzenia odpisów dokumentów i uzyskania ich uwierzytelnienia. Żaden bowiem przepis prawa nie obliguje organu administracji państwowej do sporządzenia i przesłania kserokopii dokumentów w sytuacji, gdy strona posiada możliwość w sposób swobodny wykonywania notatek i odpisów z dokumentacji prowadzonej sprawy. Ponadto, zważyć należy, że Inspektorat nie posiada możliwości organizacyjnych i technicznych umożliwiających wykonywanie kserokopii całości dokumentacji pozostającej w aktach sprawy dla stron toczących się postępowań administracyjnych w organie nadzoru. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M.C-K.. W zażaleniu podniosła, iż z mocy postanowienia zostałaby zmuszona do zatrudnienia osoby trzeciej, do wystawienia pełnomocnictwa tej osobie, a co za tym idzie do poniesienia dodatkowych kosztów związanych z zatrudnieniem takiej osoby bez gwarancji, że cała zgromadzona dokumentacja zostanie jej przedstawiona. Zmuszenie jej do wystawienia pełnomocnictwa dla kogoś innego jest formą dyskryminacji osób przewlekle chorych i niepełnosprawnych, zwłaszcza że siedziba PINB w G. znajduje się w budynku niedostosowanym do osób niepełnosprawnych. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżone doń postanowienie pierwszoinstancyjne w mocy uznając je za zasadne i pozostające w zgodzie z prawem. W uzasadnieniu wskazał m.in., że stosownie do art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Wyjątek od tejże zasady określa art. 74 k.p.a. zgodnie z którym przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis art. 74 k.p.a. reguluje, zatem dwie sytuacje, tj. całkowite wyłączenie jawności akt dla stron postępowania oraz odmowę umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 2043/09 wskazał, że postanowienie o odmowie dostępu do akt (art. 74 § 2 k.p.a.) dotyczy wszystkich przypadków, zatem nie tylko tych wymienionych w art. 74 § 1 k.p.a. Jeżeli więc ktokolwiek wystąpi do organu o wydanie odpisu (kserokopii) z akt sprawy, to w każdym przypadku odmowy należy wydać postanowienie odmowne, gdyż jedynie ono służy wyrażeniu stanowiska organu o bezpodstawności żądania. ŚWINB wskazał następnie, że w § 1a art. 74 k.p.a. ustawodawca określił sposób udostępniania akt sprawy. Zgodnie z tymże przepisem strona ma prawo dokonywać czynności określonych w § 1 tego przepisu - "w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu." W związku z powyższym uznać należy, iż ustawodawca nie przewidział po stronie organu obowiązku sporządzania przez organ i na jego koszt - kopii akt sprawy, o co wniosła do organu powiatowego M.C-K.. PINB dla miasta G. zasadnie zatem uznał, iż nie jest zobowiązany do sporządzenia kopii akt wskazanych przez skarżącą spraw, a następnie przesłania tychże kopii wnioskującej. Pismem z dnia [...] r. M.C-K. wniosła do tut. Sądu skargę na ww. postanowienie ŚWINB. Podobnie jak w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne w uzasadnieniu wskazała, iż zaskarżonym postanowieniem odmówiono jej dostępu do wiadomości publicznej oraz do brania czynnego udziału w postępowaniu. Jako osoba przewlekle chora nie jest w stanie zapoznać się osobiście z aktami spraw ze względu na całkowite nieprzystosowanie siedziby organu administracji publicznej. Tym samym zostałaby zmuszona do zatrudnienia osoby trzeciej, do wystawienia pełnomocnictwa tej osobie, a co za tym idzie do poniesienia dodatkowych kosztów związanych z zatrudnieniem takiej osoby bez gwarancji, że cała zgromadzona dokumentacja zostanie jej przedstawiona. Osoba postronna nie zna postępowania, więc nie jest w stanie stwierdzić czy przedstawiona dokumentacja jest kompletna, jak również może pominąć dokumenty, które mogą mieć wpływ na wynik postępowania. Zmuszenie do wystawienia pełnomocnictwa dla kogoś innego jest formą dyskryminacji osób przewlekle chorych i niepełnosprawnych. Odnosząc się z kolei do kwestii kosztów sporządzenia kopii akt skarżąca wskazała, że podanie takiego kosztu należy do organu i to organ powinien informować o konieczności wniesienia opłaty. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć bowiem w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 73 § 1, § 1a i § 2 oraz art. 74 § 2 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności te są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). Strona może korzystać z przewidzianych w art. 73 k.p.a. uprawnień albo osobiście, albo przez pełnomocnika. Akta powinny być udostępniane stronie w siedzibie urzędu organu prowadzącego postępowanie albo organu działającego w trybie pomocy prawnej (art. 52 k.p.a.) w obecności pracownika organu (por. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 185, por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2001 r., sygn. akt II SA 1936/2001). Art. 73 § 1 k.p.a. przyznaje zatem stronom postępowania administracyjnego prawo do przeglądania akt sprawy, prawo do sporządzania z nich notatek lub odpisów. Na podstawie tego przepisu organ nie ma jednak obowiązku sporządzania odpisów i dostarczania ich stronom. W konsekwencji stronie nie przysługuje prawo do żądania, aby organ administracji sporządził dowolnie określone przez stronę odpisy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (a tym bardziej całych akt administracyjnych i to w trzech sprawach budowlanych, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) i dostarczył je stronie. Strona może bowiem przy pomocy kserokopiarki lub innych urządzeń sporządzać odpisy z akt sprawy, ale nie może żądać, aby takie kserokopie wykonywał i doręczał stronie organ administracji. Organ na tle art. 73 § 1 k.p.a. ma tylko obowiązek stworzyć stronie możliwość sporządzenia odpisów za pomocą własnej kserokopiarki, a nawet na miejscu (w siedzibie organu), może stronie udostępnić swoją kserokopiarkę za stosowną opłatą. Z przywołanych przepisów nie wynika zatem obowiązek sporządzania przez organ administracyjny kserokopii całych akt administracyjnych lub ich odpisu i doręczenia ich stronie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 1996 r. sygn. akt I SA/Lu 139/96, por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1806/12 stwierdzający, iż "Z przepisu art. 73 k.p.a. nie można wywieść, że strona może domagać się w sposób wiążący dla organu udostępnienia jej akt sprawy poprzez sporządzenie przez organ kserokopii znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, czy poprzez sporządzenie kserokopii całości akt sprawy"). Stosownie zaś do wyroku NSA z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. akt GSK 898/04: "Skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy, to tym samym brak jest podstaw do odmowy sporządzenia tychże pism za pomocą kserokopiarki jak i innych nowoczesnych urządzeń. Nie oznacza to jednak, że strona postępowania może żądać, aby takie kserokopie wykonał i dostarczył sam organ, gdyż sporządzanie notatek czy odpisów z akt postępowania ustawodawca pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych". Zobowiązanie organu do zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienie jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie oznacza w konsekwencji, że strona ma alternatywną wobec tego uprawnienia możliwość żądania sporządzenia przez organ i przesłania jej kserokopii z całości akt postępowania administracyjnego. Akta sprawy udostępnia się stronie, co do zasady, w siedzibie organu administracji publicznej. Organ może, w ramach pomocy prawnej, przesłać akta sprawy innemu organowi, jeśli strona wskaże na rzeczywiste i obiektywne istniejące utrudnienia w dotarciu do siedziby organu i zapoznaniu się z aktami postępowania administracyjnego – por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1972/10. Jednak taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie albowiem strona nie zwróciła się o alternatywną możliwość udostępnienia jej akt. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że postępowanie w przedstawionej sprawie zakończone postanowieniem pierwszoinstancyjnym zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa, w oparciu o prawidłowo zinterpretowane normy proceduralne, co znalazło odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W konsekwencji poprawnie postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez ŚWINB, a sporządzone przez organ ten uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. elementy. Jednocześnie, odnosząc się do twierdzeń skargi, iż organ zmusza skarżącą do zatrudnienia w charakterze pełnomocnika osoby trzeciej, bez gwarancji, że osobie tej zostanie udostępniona cała dokumentacja Sąd zauważa, że stosownie do art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Tym samym nie musi to być zatrudniony fachowy pełnomocnik lecz także np. członek rodziny. Pełnomocnik taki reprezentując stronę postępowania ma wszelkie prawa przysługujące stronie stąd obawa, iż pełnomocnikowi nie zostaną udostępnione całe akta jest niezrozumiała. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę na fakt, iż stosownie do wyjaśniającego organowi II instancji okoliczności sprawy pisma PINB z dnia [...] r. w dwóch sprawach spośród trzech wskazanych przez skarżącą stroną postępowania jest nie tylko skarżąca lecz także zamieszkały razem z nią pod tym samym adresem mąż J.K. Nadto, jak stwierdza organ I instancji w piśmie, o którym mowa, w postępowaniach tych strona uczestniczyła. W sprawie trzeciej skarżąca nie posiada indywidualnego statusu strony postępowania, a występuje w nim jedynie jako członek czteroosobowego Zarządu Wspólnoty. Zaakcentować trzeba w tym miejscu, że zwracając się o przesłanie jej kserokopii całości posiadanej przez PINB dokumentacji w trzech sprawach strona nie wykazała, że nie jest w stanie zapoznać się z aktami z uwagi na niepełnosprawność, nie wskazała też by z określonych przyczyn nie mogła ustanowić pełnomocnika. Przeciwnie, wskazuje zarówno w zażaleniu jak i skardze, że ustanowić pełnomocnika mogłaby ale uczynić tego nie chce albowiem jak to wskazano powyżej nie ma gwarancji, że udostępnione mu zostaną całe akta, a nadto że będzie wiedział, które dokumenty są ważne. Podkreślenia wymaga też, że ani we wniosku, ani zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne, skarżąca nie zgłosiła gotowości opłacenia kosztów żądanych przez nią działań organu, odnosząc się do kwestii tej dopiero w skardze. Odnosząc się zaś do twierdzenia strony, iż siedziba PINB w G. jest jej zdaniem niedostępna dla osób niepełnosprawnych Sąd zauważa, że skarżąca nie zwróciła się o to by w ramach pomocy prawnej organ umożliwił jej zapoznanie się z aktami w dostępnej siedzibie innego organu. W konsekwencji zdaniem Sądu organ I instancji zasadnie odmówił skarżącej przesłania kserokopii całości dokumentacji dotyczącej trzech spraw samowolnych robót budowlanych, poprawnie też organ II instancji postanowienie to utrzymał w mocy. Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom skarżącej w sprawie nie można dopatrzyć się dyskryminacji osób chorujących. Niezależnie bowiem od stanu zdrowia wszystkie strony postępowania administracyjnego mają takie same możliwości zapoznania się z aktami, dokonywania odpisów notatek oraz innych form uczestnictwa w sprawie, a jeśli dana osoba nie chce bądź nie może (z uwagi np. na ciężką chorobę, pozbawienie wolności itp.) osobiście działań tych podjąć może ustanowić w tym celu reprezentującego ją pełnomocnika. To zaś, ze pomimo takiej możliwości nie decyduje się na ustanowienie pełnomocnika nie tworzy po stronie organu obowiązku kserowania i wysyłania stronie całości akt spraw, w których uczestniczy. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.