II SA/Gl 1287/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta B. decyzją z [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – dalej u.p.z.p.) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku R. G. z dnia 25 marca 2016 r. oraz uzupełnieniu wniosku z dnia 14 kwietnia 2016 r. w sprawie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania stolarni na zakład produkcji śmietany, przewidzianej do realizacji na działkach nr 1 oraz 2 k.m. [...], obręb [...], przy ulicy [...] w B., ustalił dla Inwestora R. G. warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Jako rodzaj inwestycji podano: "przebudowa i zmiana sposobu użytkowania stolarni na zakład produkcji śmietany." W zakresie ustaleń dotyczących rodzaju zabudowy wskazano: "przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; przeznaczenie uzupełniające: zabudowa usługowa." W ramach ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowanie terenu podano: "sposób użytkowania obiektów analizowanego obszaru - budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, budynki usługowe, obiekty infrastruktury technicznej; sposób zagospodarowania terenu analizowanego obszaru - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy usługowej, drogi publiczne i wewnętrzne, tereny otwartej zieleni (lasy), obiekty infrastruktury technicznej." Wskazano również, że przedmiotowa inwestycja posiada charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zamierzenie to stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej w obszarze analizowanym. Odwołania od ww. decyzji zostały wniesione przez A. D. i M. K. Odwołujący się zwracają uwagę na określenie zakresu i celu inwestycji, podkreślając, że w obszarze zamieszkania wnioskodawca planuje prowadzić działalność polegającą na produkcji śmietany, w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym brak jest działalności produkcyjnej. Odwołujący się wskazali, że wymieniana w decyzji stolarnia od wielu lat nie funkcjonuje, a zawarty w decyzji zapis dotyczący dostaw ciepła o treści: "w ramach istniejącego źródła ciepła" odnosi się do sporadycznie użytkowanego paleniska, którego komin jest zdecydowanie niższym od wysokości otaczającej zabudowę mieszkaniową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wymienionego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu podano m. in., że w treści decyzji, ustalającej warunki zabudowy zawarto zapis, iż przedmiotowa inwestycja posiada charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a zamierzenie to stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej w obszarze analizowanym. Skład Orzekający Kolegium nie podziela stanowiska organu I instancji co do zgodności projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Produkcja śmietany nie jest - w ocenie Kolegium - działalnością uzupełniającą zabudowę mieszkaniową. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik R. G., zaskarżając ją w całości. Decyzji tej zarzucił: 1) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 §1 i §3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji ze szczątkowym uzasadnieniem faktycznym uniemożliwiającym prawidłową kontrolę procesu odwoławczego, bez należytego zbadania materiału dowodowego; 2) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. oraz art. 138 §2 k.p.a., poprzez nieuzupełnienie materiału dowodowego, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w obliczu stwierdzenia sprzeczności w treści decyzji I instancji, 3) naruszenie art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz 10 §1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania strony do organów Państwa, zaniechanie przez organ II instancji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony skarżącej, będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz zaniechanie przez organ II instancji, przed wydaniem decyzji, umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; 4) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się błędnym przyjęciem, iż planowana inwestycja nie uzupełni dotychczasowej zabudowy; Mając na uwadze sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji organu II instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji względnie o uchylenie decyzji organów I jak i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi na okoliczności wskazane w treści pisma. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego - według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji organu II instancji zostało w rzeczywistości zawarte na 21 linijkach. SKO nie wyjaśnia rozbieżności, jakie powstały na gruncie analizy decyzji organu I instancji z treścią załącznika nr 2, gdzie wskazano: "przedmiotowa inwestycja posiada charakter zabudowy usługowej jednorodzinnej, zamierzenie to stanowi kontynuację funkcji usługowej w obszarze analizowanym". Powyższe prowadzi do sytuacji, w której w treści decyzji I instancji funkcję planowanej inwestycji określono jako mieszkaniowa, w niekwestionowanym przez organy załączniku do decyzji jako usługowa, natomiast w decyzji II instancji jako produkcyjna. Zdaniem inwestora organ II instancji w obliczu powstałych rozbieżności, pomiędzy treścią decyzji oraz załącznika nr 2, powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe lub decyzję uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania. Pominął także fakt złożenia przez inwestora odpowiedzi na odwołania, gdzie ten ustosunkował się do zarzutów stawianych przez odwołujących. Co istotne, w piśmie tym wskazuje się, iż charakter produkcyjny budynku objętego wnioskowaną inwestycją jest ciągły, a sama inwestycja zmieniać będzie jedynie przedmiot działania. Zatem, nieruchomość objęta wnioskiem jest nieruchomością, w której przed jego złożeniem także wykonywano działalność usługowo-produkcyjną. Organ II instancji na żadnym etapie swoich prac nie informował inwestora o toku postępowania odwoławczego. W ramach analizowanego przedsiębiorstwa znajdującego się na działkach ujętych na mapie, stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji, prowadzona jest także działalność produkcyjna, tj. produkcja artykułów piśmiennych, ujęta w Polskiej Klasyfikacji Działalności (dot. firmy "A"). Doszło zatem do błędu w rozumowaniu organu II instancji, jakoby w analizowanym obszarze nie znajdowały się żadne budynki stricte produkcyjne. Ponadto wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób szerszy wykazałoby, iż zabudowa usługowo-produkcyjna oraz produkcyjna jest obecna w pobliżu działki objętej wnioskiem. Prezydent Miasta B. słusznie uznał, że funkcja planowanej inwestycji nie jest sprzeczna z funkcją obszaru, stanowi bowiem kontynuację i uzupełnienie głównej funkcji, tj. mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Również M. K. wniósł o oddalenie skargi, akcentując zasadność rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy poczynić pewne ustalenia ogólne, dotyczące procesu inwestycyjnego oraz praw stron takiego postępowania. Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Musi co prawa uczynić to zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów. Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 k.c. - przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m.in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Nie ulega tu wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela, ewentualnie np. użytkownika wieczystego nieruchomości z prawa zabudowy może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną. Oddziaływanie wznoszonego, bądź przebudowywanego obiektu, może mieć różny stopień uciążliwości i charakter, od dyskomfortu estetycznego, przez przesłonięcie widoku, aż po znaczący spadek wartości rynkowej sąsiednich nieruchomości. Oddziaływaniem takim mogą być również nadmierny hałas, wstrząsy, dymy, czy spaliny emitowane w czasie trwania procesu budowlanego lub w czasie eksploatacji obiektu. Ochrona prawa osób trzecich, czyli przede wszystkim sąsiadów, do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości jest przejawem ochrony ich prawa własności. W toku realizacji inwestycji może zatem dojść, i z reguły dochodzi, do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich nieruchomości. Interesy tych osób powinny być zatem wyważane, pamiętając wszakże, iż prawo zabudowy terenu, jest uprawnieniem konstytucyjnym danego podmiotu, wiążącym się z prawem własności, a zatem ograniczenie tego prawa musi być rzeczywiście uzasadnione. Organ odwoławczy nie przeprowadził jednak postępowania, w sposób, który pozwalałby na akceptację jego rozstrzygnięcia. Stwierdził w dość lakonicznym uzasadnieniu m. in.: "Wyniki analizy wskazują w sposób nie budzący wątpliwości, że w obszarze analizowanym brak jest jakichkolwiek obiektów produkcyjnych, natomiast przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji »przebudowa i zmiana sposobu użytkowania stolarni na zakład produkcji śmietany«". W obszarze analizowanym znajduje się jednak m. in. siedziba firmy "A". Z ogólnodostępnej Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że przedsiębiorca ten pod adresem ul. [...] nr [...], [...] B., zajmuje się produkcją materiałów piśmiennych. Do kwestii tej organ nie odniósł się i nie wyjaśnił, czy działalność taka faktycznie jest prowadzona, jako że wpis w Ewidencji o tym jeszcze nie świadczy, albo też zakład produkcyjny może być umiejscowiony pod innym adresem, niż adres siedziby. Należy również precyzyjnie w toku postępowania odróżniać działalność usługową oraz produkcyjną, do czego nawiązuje się w skardze. Obie są bowiem różnymi formami działalności gospodarczej (zob. np. art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej; j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.). Ma to znaczenie w zakresie ustaleń związanych z kontynuacją funkcji. Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym. Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Nie można jednak zgodzić się, by miało miejsce istotne naruszenie art. 10 §1 k.p.a. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych, istotnych czynności procesowych (np. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., sygn. I OSK 1994/14). Wskazać również należy, że wg art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych tam warunków, m. in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Zabudowa istniejąca, stosownie do tego przepisu, musi znajdować się na działce sąsiedniej, a zatem nie chodzi tu o nieruchomość objętą wnioskiem, gdzie to w przeszłości prowadzono działalność produkcyjną i jej zaprzestano (nawet na rozprawie Skarżący podał, że nie ma wiadomości, kiedy na objętej wnioskiem nieruchomości produkowano okleiny). Nie oznacza to jednak, że teren, na którym planowana jest inwestycja, musi bezpośrednio graniczyć z działką w podobny sposób zabudowaną, byleby był w dość bliskiej (pod względem urbanistycznym) odległości od takiej zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., II OSK 172/06; A. Despot – Mładanowicz, Komentarz do art. 61 u.p.z.p. – LEX-el.). Wszystkie uchybienia ww. przepisom postępowania stwarzają jednak podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd nie przesądza treści decyzji, ponieważ należy dokonać dalszych ustaleń faktycznych, mając na uwadze powyższe zalecenia. Po dokonaniu prawidłowych analiz należy je uzasadnić. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł i 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.