II SA/Gl 1326/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J. i J. małżonków S., J. i T. małżonków K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących J. i J. małżonków S. solidarnie kwotę 100 złotych ( sto ) oraz na rzecz skarżących J. i T. małżonków K. solidarnie kwotę 133,20 ( sto trzydzieści trzy 20/100 ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Aktem notarialnym z dnia [...] r. J. i J. małżonkowie S. oraz J. i T. małżonkowie K. dokonali zniesienia współwłasności nieruchomości położonej w J., Obręb [...], o łącznej powierzchni [...] ha, składającej się z działek: nr 1 o pow. [...] ha, nr 2 o pow. [...] ha, nr 3 o pow. [...] ha, nr 4 o pow. [...] ha i nr 5 o pow. [...] ha, stanowiących ich współwłasność ustawową po jednej drugiej części w ten sposób, że bez dopłat małżonkowie S. stali się we współwłasności ustawowej właścicielami działek nr 3 i nr 4, zaś małżonkowie K. we współwłasności ustawowej właścicielami działek 1 i nr 2. Aktem tym małżonkowie S. podarowali następnie działkę 2 o pow. [...] ha oraz udział wynoszący [...] części w działce 5 o pow. [...] ha swojej córce E. S. – S., przy czym zbycie udziału w tej ostatniej działce wymagało dodatkowo potwierdzenia tej czynności w formie notarialnej przez J. S.. W związku z zawarciem tego aktu zostało wszczęte przez Prezydenta Miasta J. postępowanie w przedmiocie jednorazowej opłaty o jakiej mowa w art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) w toku którego zostały sporządzone w [...] r. przez rzeczoznawcę majątkowego inż. J. S. operaty szacunkowe, zaktualizowane w [...] r. Stosownie do wyceny przedstawionej w tych operatach Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] zobowiązał J. i J. małżonków S. do uiszczenia jednorazowej opłaty w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i zbyciem [...] części działek nr 1, 2 i 3, obręb [...], karta mapy 7, zaś J. i T. małżonków K. do uiszczenia takiej opłaty w kwocie [...] zł w związku ze zbyciem [...] części działki 3. Jako podstawę prawną decyzji powołał art. 104 kpa, art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 12 pkt 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego ( Dz. U. Woj. Śl. Nr 104, poz. 2104 z dnia 18.06.2007 r.). W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że do końca [...] r. ww. działki znajdowały się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. Zgodnie z jego treścią działki nr 1 i 2 znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem [...] – tereny rolne, a działka nr 3 na terenie oznaczonym symbolem [...] – tereny rolne oraz [...] – zieleni chronionej o szczególnych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych. Zgodnie zaś z treścią Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta J. z dnia [...] r. działki te znajdują się w strefie [...] – tereny zabudowy mieszkaniowej. W związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania zmieniły się możliwości inwestycyjnego zagospodarowania tych działek, wobec tego stały się one "atrakcyjniejsze cenowo na rynku obrotu nieruchomościami w porównaniu z ich przeznaczeniem przed uchwaleniem planu". Wzrost wartości tych działek spowodowany uchwaleniem planu został wyliczony przez rzeczoznawcę majątkowego J. S. w sporządzonych przez niego operatach szacunkowych. Zgodnie z tym wyliczeniem wartość rynkowa działki nr 1 wzrosła z [...] zł do kwoty [...] zł, wartość działki 3 z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł, zaś wartość działki 2 z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł. Dalej organ orzekający stwierdził, że skoro aktem notarialnym z dnia [...] r., a więc już po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania z dnia [...] r., małżonkowie J. i J. S. zbyli własność [...] części działek nr 1, 2 oraz 3 a małżonkowie J. i T. K. własność [...] części działki nr 3 to winni oni uiścić zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...] % wzrostu wartości działek. Taka wysokość stawki tej opłaty została bowiem ustalona w § [...] pkt [...] uchwały z dnia [...] r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od tej decyzji J. i T. małżonkowie K. oraz J. i J. małżonkowie S. wnieśli o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Podnieśli, że zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy opłatę planistyczną ustala się na dzień jej sprzedaży. Opłata planistyczna nie odnosi się więc do umowy darowizny i zniesienia współwłasności a właśnie taka została zawarta aktem notarialnym z dnia [...] r. Skoro nie doszło do odpłatnego zbycia nieruchomości to opłata planistyczna zdaniem odwołujących się nie powinna ich obciążać. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego orzeczenia przytoczyło treść art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 3 ustawy oraz opisało treść rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta J. podzielając zawarte tam ustalenia i ich ocenę prawną. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że w orzecznictwie nie ma jednolitości poglądów co do tego czy opłatą planistyczną objęta jest również umowa darowizny. W tym względzie przychyliło się do stanowiska, że w związku z umową darowizny jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powinna być naliczona. W związku z uchwaleniem planu doszło bowiem do zwiększenia majątku właściciela nieruchomości. Zbycie nieruchomości uruchamia jedynie mechanizm pobrania opłaty i stanowi drugą z koniecznych przesłanek obciążenia rentą planistyczną. W tym względzie powołało się Kolegium na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 737/07 oraz wyrok NSA z dnia 20 lipca 2006 r, sygn. akt II OSK 955/05 (LEX nr 275481). Nie podzieliło natomiast stanowiska zaprezentowanego w uchwale NSA z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 16/00, w której zdaniem SKO błędnie przyjęto, że tylko odpłatne zbycie nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy. Zdaniem organu odwoławczego również przeniesienie własności nieruchomości w drodze umowy darowizny stanowi zbycie nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO J. i J. małżonkowie S. oraz J. i T. małżonkowie K. wnieśli o jej uchylenie lub zmianę oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli w ogólnym zarysie zarzuty przytoczone wcześniej w odwołaniu akcentując, że nie sprzedali nieruchomości a taka forma zbycia została wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy. Powołali się też na treść i motywy uchwały NSA z 30 października 2000 r. sygn. OPK 16/00. Podkreślili, że z dokonanej w tej uchwale wykładni celowościowej wynika, że "zbycie nieruchomości" nie obejmuje darowizny. W języku potocznym jest ono rozumiane tylko jako sprzedaż. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane zdaniem Sądu bez dostatecznego rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie skutkowało również mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego. Przyjmując, że skarżący dokonali zbycia udziałów we współwłasności objętych postępowaniem nieruchomości nie dokonały organy orzekające praktycznie żadnej oceny treści aktu notarialnego z dnia [...] r., którego zawarcie uznały za jedną z koniecznych przesłanek naliczenia renty planistycznej. W szczególności w ogóle nie wyjaśniły czy objęte tym aktem zniesienie współwłasności może być uznane za zbycie nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym względzie decyzje obu organów nie zawierają jakichkolwiek rozważań. Należy zaś podnieść, że współwłasność traktowana jest jako tylko przejściowa forma stosunków własnościowych i jednym z podstawowych uprawnień każdego współwłaściciela jest prawo żądania zniesienia współwłasności ( art. 210 kc ). Jakkolwiek każde zniesienie współwłasności powoduje zmianę stosunków własnościowych w stosunku do objętej nim nieruchomości, to z całą pewnością nie każde może być uznane za zbycie w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji gdy zniesienie współwłasności polega na podziale nieruchomości w naturze względnie przez zmianę udziałów we współwłasności w kilku działkach stanowiących współwłasność, w wyniku której to czynności prawnej dotychczasowi współwłaściciele otrzymują nieruchomości o podobnej wartości, tj. gdy zniesienie następuje bez dopłat, a właśnie taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Tylko w sytuacji gdyby zniesienie współwłasności polegało na wyzbyciu się w ogóle przez niektórych współwłaścicieli przysługujących udziałów we współwłasności należałoby się zastanowić czy nie mamy do czynienia ze zbyciem w rozumieniu tej normy prawnej mającym cechy darowizny ( jeżeli nastąpiłaby bez spłaty ) lub sprzedaży ( za spłatą ). Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wyklucza to w ogóle obciążenie opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skarżących J. i T. małżonków K., którzy żadnego zbycia nieruchomości ww. aktem notarialnym nie dokonali. Z tych samych względów zbycia takiego w odniesieniu do objętych decyzjami organów obu instancji działek nr 1 i 2 nie dokonali również skarżący J. i J. małżonkowie S. Obciążenie ich opłatą związaną ze wzrostem wartości tych działek jest zatem zdaniem Sądu oczywiście niezasadne i nastąpiło z mającym wpływ na wynik sprawy z naruszeniem treści art. 36 ust. 4 ustawy przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Z aktu notarialnego z dnia [...] r. wynika, że dokonali oni zbycia w formie darowizny na rzecz swojej córki jedynie działki nr 3 o pow. [...] ha, której stali się wyłącznymi współwłaścicielami na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej właśnie w wyniku wcześniejszego zniesienia współwłasności. Gdyby zatem miało dość do obciążenia ich z tytułu zbycia tej nieruchomości rentą planistyczną to powinna ona być obliczona dla nich od całej działki a nie od udziału w wysokości [...]. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak poglądu SKO, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie dokonania tej darowizny i w dacie orzekania przez organy obu instancji ( dnia [...] r. weszła bowiem w życie kolejna zmiana art. 36 ustawy, a mianowicie jej ust. 4a ) z tego rodzaju zbyciem mogła być naliczona i pobrana opłata o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rację ma organ odwoławczy, że w tym przedmiocie orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite / zgodny ze stanowiskiem SKO pogląd został zawarty dodatkowo m.in. w wyroku NSA z dnia 17 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 877/07/. Sąd przychyla się jednak do stanowiska (zaprezentowanego m.in. w prawomocnych wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 254/06 i z dnia 1 lutego 2007 ,. sygn. akt II SA/Gl 414/06, WSA w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/OL 942/07, WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 976/08, WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 462/08 i WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 września 2008 r. sygn. akt II SA/Go 331/08 ), że nie można użytego w ustawie pojęcia "zbycie" interpretować w oderwaniu od celu i charakteru wprowadzenia przez ustawodawcę instytucji opłaty planistycznej, których uwzględnienie prowadzi do wniosku, iż użyty przez ustawodawcę w art. 36 ust. 4 ustawy termin prawny "zbycie nieruchomości" nie mógł obejmować przeniesienia własności nieruchomości w drodze umowy darowizny. Pogląd ten jest również zgodny ze stanowiskiem zaprezentowanym w powoływanej przez skarżących uchwale NSA z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 16/00 ( ONSA 2001/2/64). Jakkolwiek zapadła ona pod rządami przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) to zdaniem Sądu zachowuje aktualność biorąc pod uwagę, że zarówno w art. 36 ust. 4 obecnej ustawy jak i w art. 36 ust. 3 ustawy poprzedniej ustawodawca posłużył się pojęciem "zbycie nieruchomości". Z powyższego wynika, że również obciążenie skarżących J. i J. małżonków S. opłatą planistyczną w odniesieniu do działki nr [...] nastąpiło w wyniku błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy też zwrócić uwagę organom obu instancji, że na gruncie tej ustawy brak jest podstaw do orzekania o terminie wniesienia opłaty oraz rygorze naliczania odsetek od nieterminowej zapłaty oraz, że w przypadku współwłasności łącznej ( ustawowej, małżeńskiej) zobowiązanie powinno zostać nałożone na współwłaścicieli solidarnie. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 tej ustawy. su.