II SA/Gl 1338/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B.U. i M.U. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia postanowienia w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku oddala skargę. Pismem z dnia 28 lipca 2021 r., wniesionym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, B. i M. U. (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez pełnomocnika, zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o udostępnienie, w trybie art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie: "k.p.a."), postanowienia w sprawie wymierzenia ich sąsiadom kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w P. przy ul. [...] (k. 3 akt administracyjnych). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "PINB"), działając na podstawie art. 73 § 2 i art. 74 § 2 k.p.a., postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. odmówił skarżącym udostępnienia przywołanego postanowienia, uznając, iż nie są stronami postępowania administracyjnego, oraz poinformował, że nie posiada akt sprawy, dlatego nie może ich udostępnić. W zażaleniu, pełnomocnik skarżących, domagał się uchylenia powyższego postanowienia, bowiem skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiedniej, dlatego mają prawo uczestniczyć jako strona w postępowaniu dotyczącym nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] , Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ŚWINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., w skrócie: "P.b."), po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaznaczył, że PINB prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie "prowadzenia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r., znak [...] , dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w P. przy ul. [...] na działce 1 ". Skarżący w dniu 6 lipca 2021 r. wnioskowali o udostępnienie za pośrednictwem ePUAP "informacji, czy (...) Inspektorat wydał już w przedmiotowej sprawie postanowienie wymierzające inwestorom karę za nielegalne przystąpienie do użytkowania". Pismem z dnia [...] r. PINB poinformował skarżących, że wymierzył przedmiotową karę, jednakże obecnie akta niniejszej sprawy znajdują się w ŚWINB, nadto skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem ŚWINB, uzasadnionym powodem odmowy udostępnienia wnioskowanego postanowienia jest brak bycia stroną w postępowaniu dotyczącym użytkowania budynku mieszkalnego należącego do sąsiadów skarżących. Jednakże nie ma racji PINB, iż brak było możliwości udostępnienia skarżącym akt niniejszej sprawy i postanowienia z dnia [...] r., z uwagi na brak akt administracyjnych w siedzibie PINB. Częściowe akta sprawy zostały przekazane do ŚWINB z dnia [...] r. w związku z odwołaniem skarżących od decyzji [...] z dnia [...] r., znak: [...]. Dodatkowo, ŚWINB ustalił, że przedmiotowe postanowienie o ukaraniu zostało wydane w dniu [...] r., a zażalenie na nie zostało wraz z aktami sprawy przekazane ŚWINB w dniu [...] r. Natomiast pierwotny wniosek o udostępnienie przedmiotowego postanowienia został złożony w dniu [...] r., a to oznacza, że w okresie [...] lipca 2021 r., PINB najprawdopodobniej był w posiadaniu tych akt. Niemniej jednak nie można czynić PINB zarzutu z powodu nieudostępnienia przedmiotowych akt, bowiem wniosek o ich udostępnienie powinien być rozpatrzony w terminie miesiąca od jego otrzymania, zatem termin ten upływał dopiero w dniu [...] r. W konsekwencji, w dniu udzielania pisemnej odpowiedzi na pierwotny wniosek, tj. [...] r., oraz w dniu wydania wnioskowanego postanowienia z dnia [...] r., PINB nie był już w posiadaniu przedmiotowych akt administracyjnych. Powołując się na treść art. 73 § 2 i art. 74 § 2 k.p.a., ŚWINB uznał, że PINB powinien odmówić skarżącym przesłania kopii lub odpisu przedmiotowego postanowienia, ale jednocześnie zapewnić możliwość zapoznania się z jego treścią w siedzibie PINB. Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu powołał się na ugruntowane stanowisko w zakresie tego, że ograniczenie stron w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie ma zastosowania w postępowaniu, o którym mowa w art. 57 ust. 7 P.b., kiedy to ma miejsce przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W takim przypadku ma zastosowanie art. 28 k.p.a. Okoliczność, że sąsiad inwestora jest zainteresowany, aby inwestor doznał dolegliwości w postaci orzeczenia o karze z art. 57 ust. 7 P.b. powinna być traktowana jako interes faktyczny, nieuprawniający do bycia stroną postępowania w sprawie kary pieniężnej. Nie należy ona bowiem do sfery interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) chronionego prawem materialnym (np. art. 140 k.c.). Kara z tytułu nielegalnego użytkowania nie dotyczy obowiązków lub praw sąsiadów, nie powoduje również wstrzymania użytkowania obiektu. Tym samym, skarżący jako sąsiedzi nie mogą wywieść dla siebie żadnych korzyści z faktu ukarania inwestora za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu. O ile skarżący mogą zostać uznani przez organy nadzoru budowlanego za strony postępowania w samym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, w trybie art. 28 k.p.a., to nie mogą zostać uznani za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie ukarania inwestorów karą z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W drugim z wymienionych postępowań administracyjnych skarżący mają wyłącznie interes faktyczny w powzięciu informacji o tym jaka kara została wymierzona, nie zaś prawny, który uzasadniałby uznanie ich na postawie art. 28 k.p.a. za strony postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 P.b. oraz prawa procesowego, tj. art. 28 i art. 73 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Opisując poszczególne etapy rozpatrzenia złożonego przez nich wniosku domagali się uchylenia postanowienia ŚWINB i poprzedzającego go postanowienia PINB, oraz zasądzenia kosztów postępowania procesowego, w tym zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Na wstępie wskazać należy, iż prawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną, w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a., wobec czego kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu wniosku nie może zostać oceniona w oparciu o zasady rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie wynikające z art. 61a § 1 k.p.a. (podobnie wyrok NSA z 8 maja 2013 r., II OSK 2679/11). W ocenie Sądu, tę samą zasadę należy przyjąć w przypadku złożenia kolejnego wniosku o udostępnienie akt w tej samej sprawie. W takiej sytuacji procesowej organ może wydać jedynie rozstrzygnięcie odmowne na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Zauważyć należy, iż wniosek skarżących z dnia 28 lipca 2021 r., wniesiony za pomocą środków komunikacji elektronicznej, którego dotyczy sprawa, mógł być potraktowany jako uzupełnienie ich pierwotnego wniosku z dnia 6 lipca 2021 r. (oznaczonego jako "podanie"), w którym wnioskowali do PINB o udostępnienie za pośrednictwem ePUAP "informacji, czy (...) Inspektorat wydał już w przedmiotowej sprawie postanowienie wymierzające inwestorom karę za nielegalne przystąpienie do użytkowania". Pismem z dnia [...]. PINB poinformował skarżących, że wymierzył przedmiotową karę, jednakże obecnie akta niniejszej sprawy znajdują się w ŚWINB, nadto skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Zatem wniosek skarżących z dnia 28 lipca 2021r., został złożony przed wydaniem przez PINB, jako organ I instancji postanowienia z dnia [...] r. nr [...], którym odmówił skarżącym udostępnienia akt sprawy w postaci postanowienia o wymierzeniu ich sąsiadom kary z tytułu nielegalnego użytkowania należącego do nich budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. Wyjaśnienie to jest konieczne z uwagi na treść uzasadnienia skargi. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z treści tych przepisów wynika, że prawo do domagania się od organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia akt sprawy, umożliwienia sporządzania z akt notatek, kopii lub odpisów oraz uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów przysługuje stronie tego postępowania. Przepis art. 73 k.p.a. nie jest podstawą do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu "głównym". Istotą postępowania uregulowanego w powołanych przepisach jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Skoro tak, to inne kwestie jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron jest już poza przedmiotem tego wpadkowego postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2668/15; z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 3460/17; z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1589/17; z dnia 3 września 2020 r. sygn. akt II GSK 2957/17). Przedmiotowa sprawa dotyczy dostępu do akt sprawy prowadzonej przez PINB w sprawie prowadzenia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r., znak [...], dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w P. przy ul. [...] j na działce 1. Podstawą odmowy udostępnienia skarżącym akt tej sprawy było ustalenie, że nie są stroną tego postępowania. Zgodnie z art. 59 ust. 7 P.b. stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, dlatego określenie stron tego postępowania winno nastąpić wyłącznie w oparciu o ten przepis. Z tego powodu stroną postępowania w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem w P. przy ul. [...] na działce 1 jest wyłącznie inwestor, a skarżący statusu tego nie posiadają. Postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem od postępowania o pozwolenie na użytkowanie. W tym pierwszym postępowaniu krąg stron wyznacza się w oparciu o art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 P.b., natomiast w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, które następuje po wydaniu pozwolenia na budowę, krąg stron określa przywołany już wcześniej art. 59 ust. 7 P.b. W związku z tym ustawowym ograniczeniem kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie, bezprzedmiotowe było badanie czy skarżącym przysługiwałby przymiot strony w tym postępowaniu wywiedzionym z prawa własności nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji (art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 kodeksu cywilnego). Wyjaśnienie to jest istotne z uwagi na zarzuty skargi. Oświadczenia sąsiadów skarżących złożone w toku odrębnego postępowania, czy też przed sądem powszechnym w sprawie z wniosku skarżących o ustanowienie służebności gruntowej, nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, która nie ma "podwójnego charakteru". Również niebezpieczny stan budynku bez uwzględnienia § 271 warunków technicznych (...) w zakresie niebezpieczeństwa pożarowego, wynikający z treści decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...], nie mógł być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Przedmiotem ustaleń w tej sprawie była jedynie kwestia prawna czy skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie, który uprawniałby ich do żądania udostępnienia do wglądu akt sprawy oraz realizacji innych czynności, określonych w art. 73 § 1 i 2 k.p.a. Sąsiedzi nie mogą wywieść dla siebie żadnych korzyści z faktu ukarania inwestora za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 480/18). W przypadku interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Tenże interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Jednakże z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego. Tymczasem, pojęcia strony należy poszukiwać przede wszystkim na gruncie prawa materialnego, czyli norm prawnych, które stanowią podstawę ustalania uprawnień lub obowiązków podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1150/13). Nieuzasadniony jest z tego powodu zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza wskazanych w skardze art. 28 i art. 73 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., jak też pośrednio art. 7, art 77 i art. 80 k.p.a., poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego, analizy i oceny zgromadzonych materiałów, mających odmienne znaczenie wówczas, gdyby inwestor posiadał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i faktycznie "wdrożyłby się do użytkowania". Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.