II SA/Gl 1383/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 października 2025 r. nr SKO.PSŚ/41.5/939/2025/13878 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia 26 sierpnia 2025 r. nr [...]. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2025 r. Burmistrz Miasta O., działając m.in. na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 323), zwanej dalej u.ś.r. i art. 63 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r., poz. 1429), odmówił przyznania obecnie skarżącej W. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie oraz przedstawił stan faktyczny. Wskazał, że dnia 13 sierpnia 2025 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Do wniosku skarżąca załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] r. (prawomocne i ostateczne z dniem 12 sierpnia 2025 r.), zaliczające jej matkę do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, iż orzeczenie wydaje się na stałe, a niepełnosprawność istnieje od [...] r. Do wniosku załączono także orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] r. (które stało się prawomocne i ostateczne z dniem 6 marca 2025 r.), zaliczające ojca skarżącej do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, iż orzeczenie wydaje się na stałe, a niepełnosprawność istnieje od [...] r. Wyjaśniono również, że w trakcie weryfikacji wniosku skarżącej ustalono, że na mocy decyzji z dnia 16 sierpnia 2022 r., do dnia 31 października 2022 r. skarżąca miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Decyzja ta była następnie wielokrotnie zmieniana i na mocy decyzji z dnia 18 października 2024 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało skarżącej do dnia 28 lutego 2025 r. Na zakończenie organ I instancji wskazał, że z uwagi na fakt, iż niepełnosprawność matki skarżącej powstała po ukończeniu przez nią 18 roku życia, skarżąca nie kwalifikuje się do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym kontekście wyjaśniono, że choć Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. z Konstytucją, to do dnia wydania przedmiotowej decyzji powyższy przepis nie został zmieniony. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że dnia 31 marca 2025 r. została wydana decyzja o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, która - wskutek wniesionego odwołania - została uchylona przez organ II instancji decyzją z dnia 12 czerwca 2025 r. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej, organ I instancji decyzją z dnia 24 czerwca 2025 r., orzekł o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie, po rozpatrzeniu kolejnego odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia 17 lipca 2025 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 24 czerwca 2025 r. wskazując, że brak jest podstaw do zastosowania art. 63 ustawy o świadczeniu wspierającym, gdyż matka skarżącej nie posiada nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Jednocześnie skarżąca wskazała, że w [...] r. uzyskała nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki i w sierpniu złożyła nowy wniosek. Rozpoznając to odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną obecnie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 26 sierpnia 2025 r. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania oraz wskazano przepisy będące podstawą rozstrzygnięcia. Potwierdzono przy tym, że już wcześniej rozpoznawany był wniosek skarżącej o to samo świadczenie i w tamtym postępowaniu organ odwoławczy wydał dwie ostateczne decyzje: kasatoryjną – w dniu 12 czerwca 2025 r., oraz utrzymującą w mocy odmowną decyzję organu I instancji z dnia 24 czerwca 2025 r. – w dniu 17 lipca 2025 r. Wyjaśniono, że z uwagi na fakt, iż skarżąca sprawuje opiekę nad matką, która ukończyła 18 rok życia, a także okoliczność, że w okresie od 1 marca 2025 r. skarżąca nie pobierała i nie była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, nastąpił brak kontynuacji, tj. nie zostało ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. W konsekwencji w ocenie organu odwoławczego wniosek oraz zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wskazała, że nie pobierała od dnia 1 marca 2025 r. świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż trwała procedura rozpatrywania jej wniosku. Podniosła również, że okoliczność, iż jej rodzice posiadali orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony nie powinna powodować utraty przez nią prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, dokonana niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów oraz powołanej przez stronę argumentacji, ujawniła szereg uchybień uzasadniających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Pierwszą, wymagającą wyjaśnienia, kwestią jest sam fakt prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które to postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem strony z dnia 13 sierpnia 2025 r. Trzeba zauważyć, co wynika ze zgodnych twierdzeń stron, że już wcześniej toczyło się w tym przedmiocie postępowanie, w którym decyzją z dnia 31 marca 2025 r. odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, która następnie została uchylona do ponownego rozpatrzenia. W jego wyniku organ I instancji wydał ponownie decyzję odmowną, która tym razem została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia 17 lipca 2025 r. Złożenie kolejnego wniosku co do tego samego świadczenia wymagało od organu rozważenia dwóch podstawowych zagadnień: po pierwsze, czy aktualnie złożony wniosek zawiera jakiekolwiek nowe okoliczności, a jeżeli tak to czy istniały one już wcześniej (co stanowiłoby przesłankę do wznowienia uprzednio zakończonego postępowania – art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), czy też strona powołuje się na nowe okoliczności powstałe już po zakończeniu postępowania, co z kolei umożliwia wszczęcie i prowadzenie niejako "nowego postępowania". Natomiast, w razie tożsamości wniosku w zakresie stanu faktycznego i prawnego, organ winien był odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego – w oparciu o art. 61a k.p.a. W realiach niniejszej sprawy z treści decyzji organów obydwu instancji nie sposób wywieść, dlaczego po raz kolejny prowadziły one postępowanie w sprawie, w której prawomocna decyzja została wydana zaledwie miesiąc przed wpływem kolejnego wniosku. Co więcej, w dacie wydawania kontrolowanej decyzji w obrocie prawnym pozostawały dwa orzeczenia o niepełnosprawności – z dnia [...] r. dla matki skarżącej oraz z dnia [...] r. dla ojca skarżącej, co dla rozpatrzenia niniejszej sprawy miało zasadnicze znaczenie. W powyższym aspekcie podkreślenia wymaga również, że przekazane przez organ odwoławczy akta sprawy nie zawierają dokumentów, na które powołują się strony niniejszego postępowania. W szczególności brak jest wskazanych wyżej, wcześniej wydanych decyzji oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności rodziców skarżącej. To z kolei uniemożliwia Sądowi ocenę okoliczności sprawy w jej całokształcie. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz., 143), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd nie może więc ustalać samodzielnie stanu faktycznego. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu, tym bardziej, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy powołuje się na te okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07). Wskazana niekompletność materiału dowodowego już sama w sobie uzasadnia uchylenie kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W celu jednak uniknięcia powtórzenia dalszych uchybień organów obydwu instancji w ponownym postępowaniu, zasadnym wydaje się zwrócenie uwagi na merytoryczne kwestie, które legły u podstaw kontrolowanych rozstrzygnięć. Sięgając do treści art. 63 ust. 2 ustawy o świadczeniu wspierającym wskazać trzeba, że ustawodawca zagwarantował osobom, którym przed dniem wejścia w życie ustawy, albo od dnia jej wejścia w życie, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach dotychczasowych, nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4. Wyjątek od tej reguły ustanowiony został w ust. 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym osoby, o których mowa w ust. 2, zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na tak określonych zasadach jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności. Tego rodzaju sytuacja najprawdopodobniej zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem uprzednio przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką przysługiwało skarżącej do dnia 28 lutego 2025 r. Dla omawianej sprawy istotnym jest również fakt, iż w dniu [...] r. na rzecz ojca skarżącej wydane zostało kolejne orzeczenie o niepełnosprawności, natomiast na rzecz matki skarżącej orzeczenie takie wydane zostało w dniu [...] r. W obydwu przypadkach strona prawdopodobnie dochowała trzymiesięcznego terminu do złożenia wniosku o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności oraz kolejnego, trzymiesięcznego terminu do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest jednak możliwe przesądzenie przez Sąd tych okoliczności z uwagi na wcześniej wykazane braki w materiale dowodowym, jak również z uwagi na całkowite pominięcie przez organy analizy omawianego przepisu, tj. art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniu wspierającym w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Opisany splot okoliczności faktycznych niewątpliwie uzasadniał przynajmniej rozważanie możliwości wznowienia postępowania administracyjnego (bo w dacie wydania poprzedniej decyzji w obrocie prawnym funkcjonowało orzeczenie o niepełnosprawności), albo rozważenie, czy jest to nowy wniosek w odmiennym stanie faktycznym. Tymczasem obydwa organy pominęły tę kwestię. Kolejnym uchybieniem, które przesądziło o konieczności uwzględnienia skargi, jest całkowita nieczytelność uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W tym aspekcie zauważyć przyjdzie, że część uzasadnienia zawierająca uzasadnienie prawne składa się głównie z przytoczonych in extenso przepisów, przy czym w całym uzasadnieniu na próżno szukać chociażby próby dokonania jakiejkolwiek ich wykładni w kontekście zaistniałego stanu faktycznego. Całość rozważań organu sprowadza się do krótkiego akapitu na stronie 7 uzasadnienia, w którym organ konstatuje, że działania organu I instancji były prawidłowe, "przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i są prawidłowo udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym". Tymczasem sygnalizowane wyżej wątpliwości dotyczące zaistniałego stanu faktycznego, a także przepisów, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, nie dają podstaw do formułowania tak jednoznacznych wniosków i to w sytuacji, gdy organ odwoławczy w zasadzie zrezygnował z przeprowadzenia jakiegokolwiek własnego wywodu wspierającego przyjęty pogląd. Tym samym nie może być tu mowy o dochowaniu standardu wynikającego z treści art. 11 k.p.a., gdyż w zasadzie lektura uzasadnienia nie pozwala na jednoznaczne wskazanie argumentacji, która legła u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji orzeczenia. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., na wniosek organu i przy braku żądania przeprowadzenia rozprawy ze strony skarżącej. Wskazówki do ponownego postępowania wynikają z dokonanej przez Sąd oceny. W szczególności organ I instancji w pierwszej kolejności uzupełni materiał dowodowy o akta postępowania zakończonego decyzją organu odwoławczego z dnia 17 lipca 2025 r. Następnie dokona oceny wniosku skarżącej z dnia 13 sierpnia 2025 r. przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a także z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W zależności od tak poczynionych ustaleń, organ rozważy, czy wnioskowi temu nadawać bieg jako wnioskowi o wszczęcie "nowego" postępowania, czy też jako wnioskowi o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, czy też odmówić wszczęcia postępowania. Jeżeli dojdzie do wszczęcia postępowania, wówczas organ dokona dogłębnej analizy w zakresie zastosowania na gruncie niniejszej sprawy art. 63 ust. 1 – 3 ustawy o świadczeniu wspierającym. Organ I instancji będzie miał również na uwadze, że kwestia wieku podopiecznej w chwili powstania niepełnosprawności nie stanowi przeszkody w przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na "starych" zasadach. Wynika to wprost z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a ponadto zostało potwierdzone w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 2735/23; z dnia 6 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1157/23; z dnia 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt I OSK 1736/24). Wskazywana przez organ I instancji okoliczność, że po wydaniu tego wyroku nie doszło do zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r. pozostaje zatem bez znaczenia dla oceny tej kwestii. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl