II SA/Gl 1384/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.),, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. Sp.k. w G. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] r., nr [...], skierowanym do prokurenta "A" Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w G., Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20.07.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, dalej w skrócie: "u.o.i.o.ś.") oraz ustaleń udokumentowanych protokołem kontroli nr [...], przeprowadzonej w dniach od [...] r. do [...] r. nakazał: w pkt 1 od zaraz i na bieżąco "prowadzić ewidencję odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zgodnie ze stanem faktycznym; w pkt 2 od zaraz i na bieżąco "zaprzestać zbierania i przetwarzania odpadów bez zezwolenia właściwego organu ochrony środowiska; w pkt 3 na bieżąco "prowadzić system wizyjny kontroli miejsca magazynowania odpadów zgodnie z przepisami w tym zakresie.". W skardze z dnia 28 września 2021 r. "A" Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w G. (dalej: "skarżąca") zarzuciła powyższemu zarządzeniu pokontrolnemu naruszenie przepisów prawa, zwłaszcza art. 12 ust. 1 pkt 1 u.o.i.o.ś., poprzez niepełne uzasadnienie zarządzenia pokontrolnego i jego niejednoznaczność, brak treści, która pozwoliłaby odczytać postawione w nim naruszenia i wskazania, jakie znaczenie nadał organ terminom niedookreślonym, oraz naruszenie art. 12 ust. 2 u.o.i.o.ś., poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego i nieadekwatnego do stanu faktycznego sprawy terminu jego realizacji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla zaskarżony akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności, bądź też może uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Przy tym, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd dokonuje także z urzędu kontroli legalności, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kwestionowane przez skarżącą zarządzenie pokontrolne podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 2 VI 2009 r., II GSK 1009/08). Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Termin ten został w rozpatrywanej sprawie zachowany. Materialnoprawną podstawą przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego jest art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.i.o.ś., który stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Na mocy art. 12 ust. 2 u.o.i.o.ś. kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Na marginesie trzeba odnotować, że w świetle art. 31a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.o.i.o.ś., niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą organu Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych, stanowi wykroczenie zagrożone karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny. Wskazać należy, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, gdyż na gruncie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.o.i.o.ś. ta forma działania została wyraźnie odróżniona przez ustawodawcę od decyzji, wymienionej w pkt 2 tego przepisu. Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.o.i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.o.i.o.ś. Nie nakłada na adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; z dnia 27 stycznia ., sygn. akt II OSK 1156/15, dostępne, [w:] CBOSA; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93). Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Mając na uwadze zarzuty stawiane w skardze wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy u.o.i.o.ś., zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 15 oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie: "k.p.a."). Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 723/12 i z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1706/18). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., skarżąca może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.o.i.o.ś. przede wszystkim należy stwierdzić, że zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej, w związku z czym obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się powszechnie, iż użyte w art. 12 ust. 1 u.o.i.o.ś. sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli, powoduje, że szczególne podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu, ma protokół kontroli. Wobec tego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli. Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu, umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 u.o.i.o.ś.). W przedmiotowej sprawie wskazać należy, iż skarżąca nie wniosła żadnych uwag oraz zastrzeżeń co do treści protokołu. Poglądowo przyjdzie zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9.05.2019 r. sformułował wymóg co do treści zarządzenia pokontrolnego. Wskazał on, że do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, z której wynika określony wzór powinnego "rozliczanego", "dyrektowalnego" zachowania się podmiotu zobowiązanego, a nadto, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te wszystkie wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9.05.2019 r., sygn. akt. II SA/Kr 160/19). Ze sporządzonego w sprawie protokołu prawidłowo przeprowadzonej kontroli wynika szczegółowy stan faktyczny sprawy, który dawał podstawy do właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego w postaci ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U z 2021 r. poz. 779 z późn. zm.). Ustalono w toku kontroli okoliczności uzasadniające potrzebę podjęcia działań naprawczych w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska, w tym zasad gospodarowania odpadami. Mając na uwadze przywołaną powyżej treść art. 12 u.o.i.o.ś. przyjąć należy, iż treść zaskarżonego zarządzenia jest kompatybilna z ustaleniami protokołu kontroli. W toku kontroli ustalono, iż skarżąca: • zbiera i przetwarza odpady z tworzyw sztucznych bez wymaganego zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, co stanowi naruszenie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach; • prowadzi system wizyjny kontroli miejsca magazynowania odpadów niezgodnie z przepisami określonymi w art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach poprzez: nieprowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów (wnętrze namiotu magazynowego) oraz niezapewnienie dostępności obrazu z wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów, od dnia nastania obowiązku, tj. od dnia [...].09.2019 r., co stanowi naruszenie art. 194 ust. 1 pkt 2 c ustawy o odpadach; • nie prowadzi na bieżąco kart ewidencji odpadów, co stanowi naruszenie art. 180 ustawy o odpadach. W pkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wskazano, iż skarżąca prowadzi ewidencję odpadów niezgodnie z przepisami ustawy o odpadach poprzez: • brak powadzenia na bieżąco kart ewidencji odpadów, • brak wypełnienia, w systemie BDO stanów magazynowych na dzień 1.01.2021r., • brak wypełniania rubryk "przetwarzane" i "wytwarzane" w kartach ewidencji odpadów prowadzonych za 2021 r. w systemie BDO, • brak posiadania kart przekazania odpadów dokumentujących zakup odpadów. Wskazano jednocześnie, iż obowiązek ten wynika z treści art. 66, 67, 69, 70 ustawy o odpadach. W pkt 2 zaskarżonego zarządzenia wskazano, iż skarżąca powinna zaprzestać zbierania i przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach. W toku kontroli również stwierdzono, iż skarżąca nie złożyła do właściwego organu wniosku o zmianę posiadanych decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., stanowiącej zezwolenie na przetwarzanie odpadów w J. przy ul. [...] oraz decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., stanowiącej zezwolenie na zbieranie odpadów na ww. terenie. Zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20.07.2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1592 z późn. zm.) posiadane zezwolenia wygasły z dniem [...].03.2020 r. Z kolei w pkt 3 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wskazano, iż skarżąca nie realizuje obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach poprzez nieprowadzenie systemu wizyjnego kontroli miejsca magazynowania odpadów oraz niezapewnienie w terminie dostępności obrazu z wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów. Podczas kontroli stwierdzono bowiem, że namiot magazynowy, w którym magazynowane są odpady przeznaczone do przetworzenia nie jest monitorowany, w związku z czym skarżąca nie przestrzegała przepisów obowiązujących w tym zakresie. Jednocześnie ustalono, iż skarżąca nie przekazała wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska danych umożliwiających logowanie się do wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania lub składowania odpadów palnych w ustawowym terminie, tj. do dnia [...] września 2019 r. W odpowiedzi na opisane powyżej zarządzenie pokontrolne skarżąca udzieliła odpowiedzi o sposobie wykonania pkt 1 i podała, że ewidencja odpadów prowadzona jest na bieżąco zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie. Nieprawidłowości, które stwierdziła kontrola zostały usunięte, a dokumenty uporządkowane. Co do pkt 2 wskazała, iż posiada aktualne pozwolenie na zbieranie i odzysk o numerze [...] z dnia [...] 2015 r. ważne do [...] 2025r. Odnosząc się do pkt 3 wskazała, iż zostanie zainstalowany system wizyjny kontroli miejsca magazynowania odpadów wraz z możliwością logowania się przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach. Mając powyższe na uwadze za całkowicie bezzasadny należy uznać zarzut wskazujący na niepełne uzasadnienie wydanego zarządzenia pokontrolnego i jego niejednoznaczność. Przywołana treść zarządzenia pokontrolnego pozwoliła skarżącej na poznanie motywów zaskarżonego zarządzenia, jak i sformułowanie na to zarządzenie merytorycznej odpowiedzi.  W ocenie składu orzekającego, omówiona powyżej treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego jest prawidłowa i oparta o ustalenia zawarte w protokole kontroli (por. wyrok NSA z dnia 21.02.2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17). Wszystkie naruszenia stwierdzone podczas kontroli przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Katowicach zostały w nim wskazane i szczegółowo opisane. W konsekwencji powyższego znalazły swoje odzwierciedlenie zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Przechodząc do zarzutu w postaci wyznaczenia zbyt krótkiego i nieadekwatnego do stanu faktycznego sprawy terminu realizacji należy dostrzec, że w zarządzeniu pokontrolnym wskazano termin przesłania do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Katowicach, Delegatura w B. pisemnej informacji jedynie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień [...].09.2021 r. Termin ten nie stanowi daty końcowej, do której stwierdzone naruszenia powinny zostać usunięte, ale jedynie datę do której należy przekazać informację o podjętych w tym zakresie działaniach. Zarządzenie pokontrolne zostało doręczone skarżącej w dniu 30.08.2021 r., a 10-ciodniowy na dokonanie tej czynności nie był zbyt krótki. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż celem wydania zarządzenia jest wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Przysługujące organowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom (por. Danecka Daria, Radecki Wojciech, Inspekcja Ochrony Środowiska. Komentarz Opublikowano: WKP 2020). W rozpatrywanej sprawie pomiędzy zarządzeniem pokontrolnym, a ustaleniami kontroli, utrwalonymi w protokole kontroli, istnieje logiczny i spójny związek, wskazujący na powiązanie wyników kontroli ze skierowanym do skarżącej, jako podmiotu kontrolowanego, zarządzeniem. Prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne potwierdziły nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami i uzasadniały wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Nakazy w nim sformułowane stanowią w istocie przypomnienie praw i obowiązków skarżącej wynikających z ustawy o odpadach. Zaskarżone zarządzenie nie wprowadza wobec skarżącej żadnych nowych powinności jedynie wskazuje obowiązek przestrzegania tych, których naruszanie stwierdzono w trakcie kontroli. W ocenie Sądu, w tym stanie faktycznym sprawy, prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie kontrolne, którego ustalenia znalazły odzwierciedlenie w protokole nr [...]. Sprawa została w dostatecznym stopniu wyjaśniona, co pozwoliło na wydanie zaskarżonego zarządzenia, w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli, udokumentowane protokołem. Wbrew argumentacji skargi, z jego treści jest możliwe odczytanie, jakie naruszenie organ przypisuje skarżącej i na czym miałoby polegać usunięcie istniejących nieprawidłowości. Trzeba też nadmienić, że zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie środowiska, ma formę niejako sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzeniem podjął. Z przytoczonych przyczyn, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Powołane wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.