II SA/Gl 1389/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi B. W. (W.), G. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 19 sierpnia 2024 r. nr SKO.II/426/101/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej po rozpatrzeniu zażalenia M. P. uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta U. z dnia 4 lipca 2024 r., zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy osiemdziesięciu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych: w zabudowie szeregowej (sześćdziesiąt dziewięć budynków), bliźniaczej (sześć budynków), wolnostojącej (dziewięć budynków) wraz ze sto sześćdziesięcioma ośmioma miejscami postojowymi oraz infrastrukturą techniczną, na nieruchomości położonej w U. przy ul. [...], oznaczonej jako dz. [...] - na okres 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 3 października 2025 r. Wraz z uchyleniem postanowienia Kolegium orzekło o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną Kolegium wskazało m.in. art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Miasta U. postanowieniem z dnia 4 lipca 2024 r., rozpoznając wniosek M. P. (inwestor), dotyczący wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanego powyżej zamierzenia inwestycyjnego zawiesił postępowanie na okres 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 3 października 2025 r. Uzasadniając zawieszenie postępowania Burmistrz wskazał, że w dniu [...] r. Rada Miasta U. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Miasta U. w granicach administracyjnych z wyłączeniem niektórych terenów. Jednocześnie organ podał, iż wnioskowana nieruchomość, zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, znajduje się w jednostkach strukturalnych: R2 - obszary rolne, na których możliwa jest lokalizacja gospodarstw rolnych o powierzchni większej niż średnia gospodarstw rolnych w mieście oraz MN - obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności. Burmistrz wskazał ponadto, iż w związku z ustawowym wydłużeniem okresu zawieszenia w 2023 r. (z 9 do 18 miesięcy) uchwalenie planu przestrzennego stało się bardziej realne. W zażaleniu na powyższe postanowienie inwestor podniósł, iż powołany art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje tylko możliwość zawieszenia ("może"), a nie obowiązek. Zawieszenie jest zaś sprzeczne z interesem inwestora, który poniósł już olbrzymie nakłady czasowe i finansowe, a z uwagi na zgodność wnioskowanej zabudowy z parametrami zabudowy sąsiedniej mógł oczekiwać, że uzyska pozytywną decyzję. W zażaleniu podniesiono także, że wobec braku obowiązującego planu przestrzennego, zgodność zamierzenia ze studium uwarunkowań nie powinna być wymagana. Ponadto według skarżącego istnieje uzasadnione podejrzenie, że uchwalenie planu nie nastąpi w zakreślonym terminie. Wskazanym na wstępie postanowieniem Kolegium przychyliło się do zażalenia inwestora, uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Według Kolegium Burmistrz nie wskazał na ustalenia projektu planu, lecz ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w aktach sprawy brak załączników graficznych potwierdzających lokalizację wnioskowanej nieruchomości w kontekście ustaleń studium oraz uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania planu przestrzennego. Pominięta też została kwestia zaawansowania prac planistycznych i realnego czasu uchwalenia planu. Tymczasem, zdaniem Kolegium, niezbędne jest jednoznaczne wyjaśnienie na ile realne jest uchwalenie przedmiotowego planu przestrzennego w terminie, który wynika z zaskarżonego postanowienia. Skargę na postanowienie Kolegium wnieśli B. W. oraz G. Z. (dalej zwani "skarżącymi"), będący stronami postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora. Zarzucili w niej, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, naruszenia art. 62 i 65 u.p.z.p. wskutek przyjęcia, że brak jest wysokiego prawdopodobieństwa, iż przygotowywany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta U. nie zostanie uchwalony przed upływem 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków planowanej zabudowy o jaką chodzi w tej sprawie. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i nie uwzględnienie zażalenia inwestora na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentacje przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Ponadto jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 II OSK 2685/15, wedle którego "konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tę należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu". Swoje stanowisko NSA uzasadnia faktem, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Zasadą powinno być zatem, że kształtowanie ładu przestrzennego dokonuje się poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi m.in. w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r. II SA/Łd 131/17 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w wyroku z dnia 27 października 2017 II SA/Kr 1079/17, oraz w wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r. II SA/Kr 1149/22, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 maja 2018 r. II SA/Po 6/18. Zaakcentować należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego gminy, instrumentem jej polityki przestrzennej. Akt ten stanowi powszechnie na danym obszarze obowiązujące prawo, które ten ład kształtuje - wyznacza urbanistyczne ramy, w jakich na tym obszarze można dokonać zainwestowania. Decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydawane są jedynie wtedy, gdy na danym obszarze plan miejscowy nie obowiązuje. Przepisy ustawy preferują ustalenia przestrzenne dokonywane kompleksowo, w akcie stanowiącym akt prawa miejscowego, w stosunku do tych dokonywanych w decyzjach administracyjnych. Konsekwencją tego jest regulacja zamieszczona w art. 62 u.p.z.p. Mając na względzie dotychczasowe rozważania, zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy organ I instancji miał wystarczające przesłanki ku temu, aby postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawiesić. W dniu [...] r. Rada Miasta U. podjęła bowiem uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Miasta U. w granicach administracyjnych z wyłączeniem niektórych terenów. Nie budzi przy tym wątpliwości, że działka inwestycyjna znajduje się w obszarze objętym pracami planistycznymi. Jak zaś już wcześniej wskazano, ani stopień zaawansowania prac planistycznych, czy ani przewidywany termin uchwalenia miejscowego planu nie stanowią prawnie relewantnie przesłanek z punktu widzenia prawidłowości zawieszenia przez organy postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia Kolegium, cytując fragment wyroku WSA w Warszawie z 22 marca 2023 r. sygn. VII SA/Wa 2444/22 argumentowało, że zawieszenie postępowania, choć pozostawione zostało uznaniu organu, to nie może mieć charakteru dowolnego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie stwierdzenie to jest prawidłowe. Rzecz jednak w tym, że w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji Sąd nie dopatrzył się dowolności. Przede wszystkim dopuszczenie możliwości zawieszenia postępowania jeszcze przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do uchwalania planu zwalnia, zdaniem Sądu, organ z obowiązku wykazywania sprzeczności procedowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z zapisami uchwalonego w przyszłości planu. Pomimo tego organ I instancji odwołał się do treści obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zauważając, że prawie cała przedmiotowa działka zgodnie z tym studium położona jest w jednostce strukturalnej R2, co powoduje sprzeczność inwestycji z ustaleniami studium. Jeżeli Kolegium miało wątpliwości co do wskazanej przez organ I instancji treści studium, to w ocenie Sądu wątpliwości te mogły zostać wyjaśnione bezpośrednio przez organ odwoławczy bez konieczności uchylenia postanowienia organu I instancji. Dlatego też uchylenie zaskarżonego postanowienia z zaleceniem uzupełnienia akt administracyjnych m.in. o wypis ze studium, było nieuprawnione i nastąpiło z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzekł w sentencji wyroku o uchyleniu skarżonego postanowienia. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zobowiązane będzie do uwzględnienia oceny zawartej w niniejszym wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.