II SA/Gl 1450/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Maria Taniewska - Banacka, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2014 r. sprawy ze skargi E.F. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Naczelnik Urzędu Celnego w K. nałożył na E. F. (obecnie skarżącego), prowadzącego Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe karę pieniężną w kwocie 8.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Organ stwierdził, że doszło do naruszenia art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, polegającego na tym, że w dniu kontroli – tj. w dniu 19 grudnia 2007 r., wykonywany był przewóz niezarobkowy na potrzeby własne przez osobę, która nie była pracownikiem przedsiębiorcy. Z uzyskanych informacji wynikało bowiem, że kierujący w tym dniu pojazdem należącym do skarżącego zawarł z przedsiębiorcą umowę cywilnoprawną, co zdaniem organu świadczy o tym, że nie był on pracownikiem E. F. w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 12 maja 2010 r. We wniesionym od tej decyzji w dniu 21 maja 2010 r. odwołaniu, pełnomocnik strony domagał się jej uchylenia i umorzenia postępowania, bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania zarzucono organowi błędną interpretację art. 4 pkt 4 lit a ustawy o transporcie drogowym, polegającą na przyjęciu, że w dniu kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu transport drogowy pojazdem należącym do strony nie był wykonywany przez pracownika jego przedsiębiorstwa. W ocenie odwołującego się więź prawna łącząca skarżącego z kierowcą charakteryzowała się wszystkimi elementami typowymi dla stosunku pracy, a wobec tego nazwa zawartej przez strony umowy nie miała w istocie znaczenia. W odwołaniu powołano się również na okoliczności wskazujące na wystąpienie siły wyższej, która uzasadniała konieczność podjęcia szybkiej reakcji i skorzystania ze wszystkich dostępnych zasobów ludzkich. Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Dyrektor Izby Celnej w K. stwierdził niedopuszczalność odwołania. We wniosku z dnia 24 lutego 2011 r. (nadanym na poczcie w dniu 1 marca 2011 r.), pełnomocnicy skarżącego domagali się wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 140 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a. Naczelnik Urzędu Celnego w K. odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Na postanowienie to zostało złożone zażalenie, którego organ odwoławczy nie uwzględnił i postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia [...] r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 71/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w K. dnia [...]r., a ponadto postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K., będąc związany wspomnianym wyżej wyrokiem rozpatrzył odwołanie skarżącego od decyzji z dnia [...]r. i decyzją z dnia [...]r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy i stwierdził, że kara pieniężna w opisanej wyżej wysokości została ustalona i nałożona w sposób prawidłowy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy ustalono bowiem, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 19 grudnia 2007 r. przewoźnikiem było Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe E. F., a przewóz był dokonywany na potrzeby własne. W toku kontroli kierowca pojazdu oświadczył, że nie posiada licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy i że jest zatrudniony na podstawie umowy o dzieło. Organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, niezarobkowy przewóz drogowy i przewóz na potrzeby własne jest to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: - pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, - przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, - w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, - nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. W ocenie organu odwoławczego przewóz dokonywany w dniu 19 grudnia 2007 r. nie spełniał tych warunków albowiem kierowca wykonujący transport drogowy w tym dniu nie był pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu Pracy. Na poparcie tej tezy przywołano bogate orzecznictwo sądów powszechnych oraz administracyjnych. Zarazem przedsiębiorca – E. F., już od dnia 26 października 2007 r. był zobowiązany do utrzymania nawierzchni dróg na terenie Gminy O. w należytym stanie, a tym samym powinien podjąć działania zmierzające do prawidłowej realizacji tych zadań. Stąd też podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące stanu wyższej konieczności nie zasługiwały, zdaniem organu odwoławczego, na uwzględnienie. Wobec powyższego uznano, że naruszony został przepis art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, co skutkowało nałożeniem na przedsiębiorcę kary w wysokości 8.000,00 zł. W skardze na tę decyzję E. F. zarzucił organowi naruszenie art. 2, art. 6, 7 i 8 ust. 2 Konstytucji RP, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 15, art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i nast. a także art. 93 ust. 1 i nast. i art. 95 ustawy o transporcie drogowym, jak również art. 45 § 1 i 48 Kodeksu wykroczeń. W uzasadnieniu skargi podkreślono przekroczenie terminu przedawnienia o którym mowa w art. 45 § 1 Kodeksu wykroczeń, którego zastosowanie w niniejszej sprawie wywiedziono z treści art. 92 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto zarzucono brak podstaw do analizowania treści umowy łączącej kierowcę pojazdu z jego pracodawcą, przy jednoczesnym pominięciu wykładni celowościowej oraz nieuwzględnieniu zasad współżycia społecznego. W ocenie skarżącego forma umowy nie miała znaczenia, gdyż jej istotą i tak było wykonanie określonej pracy. Skarżący zakwestionował także stanowisko organu w zakresie nieuwzględnienia nadzwyczajnych okoliczności towarzyszących transportowi wykonywanemu w dniu 19 grudnia 2007 r., zarzucając spłycenie istoty problemu. Nadto zarzucono również naruszenie art. 35 i nast. k.p.a., polegające na bardzo długim okresie pomiędzy datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji a datą rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przytaczając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności organ nie podzielił zarzutów dotyczących możliwości analizy umowy łączącej kierowcę z przedsiębiorca, jak również tych, które odnosiły się do nadzwyczajnej sytuacji spowodowanej atakiem zimy. Również zarzut naruszenia art. 35 i nast. k.p.a. uznano za bezzasadny, gdyż pomiędzy zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego a doręczeniem decyzji przez organ pierwszej instancji upłynęły dwa miesiące, zaś upływ czasu pomiędzy datą przeprowadzonej kontroli a datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie miał wpływu na wynik zapadłego rozstrzygnięcia. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 15 września 2014 r. zarówno pełnomocnik skarżącego jak i pełnomocnik organu podtrzymali prezentowane wcześniej stanowiska. Niezależnie od powyższego organ pierwszej instancji w dniu [...]r. wydał odrębną decyzję, tożsamą ze swoją decyzją z dnia [...]r. Decyzja ta była przedmiotem odrębnego postępowania przed organami celnymi, jak również przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach. Przy piśmie procesowym z dnia 9 września 2014 r., organ odwoławczy przekazał kopię swojego postanowienia z dnia [...]r., którym stwierdzona została niedopuszczalność odwołania od decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ skonkludował m.in., że decyzja z dnia [...] r. w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Odpis powyższego pisma procesowego doręczono na rozprawie pełnomocnikowi skarżącego, który w piśmie procesowym z dnia 18 września 2014 r., a więc jeszcze przed ogłoszeniem wyroku, stwierdził, że nie dotyczy ono niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji dwukrotnie orzekał o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja organu odwoławczego, którą rozpoznano odwołanie od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] r. W ocenie Sądu wydanie dwóch decyzji w tożsamym pod względem przedmiotowym oraz podmiotowym stanie faktycznym i prawnym narusza zasadę ne bis in idem, a tym samym daje podstawę do wyeliminowania później wydanej decyzji z obrotu prawnego, czego jednakże Sąd w niniejszym postępowaniu uczynić nie mógł ze względu na granice rozpoznawanej sprawy. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. Sąd stwierdza, że organy obu instancji w sposób prawidłowy zastosowały normy obowiązujące w dacie wydawania wspomnianych rozstrzygnięć. Zarówno w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji jak i przez organ odwoławczy obowiązujące wówczas przepisy nie przewidywały możliwości stwierdzenia, że nałożona na stronę kara uległa przedawnieniu. Taką możliwość wprowadziła dopiero nowelizacja art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm. – zwanej dalej u.t.d.) dokonana ustawą z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. poz. 567 ze zm.). Nowelizacja ta weszła jednakże w życie dopiero w dniu 16 lipca 2013 r., a więc już po dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy. Dalej wskazać przyjdzie, że do tego rodzaju kar nie miały również zastosowania przepisy ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2013 r., poz. 482 ze zm.) albowiem ustawa ta ma zastosowanie wyłącznie w zakresie trybu, w jakim nakładane są grzywny określone w art. 92 ust. 1 i 3 u.t.d. (ust. 5 cyt. przepisu). Zarówno wykładnia logiczna jak i systemowa przywołanego przepisu – art. 92 ust. 5, ustawy wyklucza możliwość rozszerzenia zakresu zastosowania Kodeksu wykroczeń na kary pieniężne nakładane w drodze decyzji wydanej w oparciu o art. 92a i 93 u.t.d. W tym kontekście sformułowane w skardze zarzuty dotyczące niezastosowania przez organy przepisów normujących przedawnienie w Kodeksie wykroczeń są bezzasadne. Z urzędu zaznaczyć wypada, że również przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) dotyczące przedawnienia zobowiązań podatkowych nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na treść art. 93 ust. 7 u.t.d., który w sposób niebudzący wątpliwości wyklucza możliwość ich zastosowania do kar pieniężnych nakładanych na mocy tej ustawy. Nietrafne okazały się także argumenty strony skarżącej dotyczące błędnej, w jej przekonaniu, oceny więzi prawnej łączącej skarżącego z kierowcą wykonującym niezarobkowy przewóz rzeczy w dniu 19 grudnia 2007 r. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 4 a) u.t.d. niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne, to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie określone w tym przepisie warunki, wśród których znalazło się zastrzeżenie, że pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Kluczową kwestią w realiach rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy kierowca wykonujący w dniu 19 grudnia 2007 r. przewóz rzeczy był pracownikiem skarżącego. W ustawie o transporcie drogowym nie zdefiniowano pojęcia pracownika, którym to pojęciem posłużono się w omawianym przepisie. Stąd też organy zasadnie sięgnęły do ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.), powołując definicję pracownika zawartą w art. 2 tej ustawy oraz odwołując się do treści art. 22 definiującego cechy stosunku pracy. Dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia tego pojęcia, poparta odwołaniem się do bogatego orzecznictwa sądów – zarówno powszechnych jak i administracyjnych, przeczy zgłoszonemu w skardze zarzutowi wykroczenia przez organ poza swoje kompetencje w kwestii ustalenia cech więzi prawnej łączącej przedsiębiorcę z kierowcą. Wbrew podniesionym przez stronę skarżącą argumentom organ w sposób prawidłowy dokonał oceny okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a wnioski jakie wyciągnął poparte były skrupulatnym wytłumaczeniem przesłanek jakimi się kierował. Zdaniem Sądu ustawodawca w ustawie o transporcie drogowym nie bez powodu posłużył się pojęciem "pracownik", nie definiując go zarazem. Stworzono tym samym podstawy do sięgnięcia do legalnej definicji pojęcia pracownika sformułowanej w art. 2 Kodeksu pracy, co znajduje uzasadnienie m.in. w wykładni systemowej i celowościowej, gdyż pozwala to na przyjęcie jednolitego rozumienia znaczenia tego zwrotu na gruncie różnorakich aktów normatywnych – w tym ustawy o transporcie drogowym. Zarazem brak jest podstaw do tworzenia, w drodze wykładni - tak jak oczekiwał tego pełnomocnik strony - odrębnej, szerszej definicji tego pojęcia, skoro ustawodawca, tworząc cały słowniczek pojęć użytych w ustawie o transporcie drogowym, nie zdefiniował pojęcia pracownika. Z powyższego wynika, że umowa o pracę nie obejmuję swym zakresem osoby zatrudnionej na podstawie cywilnoprawnej umowy zlecenia lub umowy o dzieło, co wyklucza uznanie, że w ocenianych okolicznościach spełniona została przesłanka niezarobkowego przewozu drogowego, o której mowa w art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. Analogiczny pogląd dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 823/11; wyroki WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2152/13 oraz z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2265/13). Na koniec należy odnieść się do ostatniego z podniesionych w skardze zarzutów, a mianowicie nieuwzględnienia szczególnych okoliczności (nagły atak zimy), w jakich przyszło wykonywać transport drogowy, co zdaniem skarżącego uzasadniało konieczność podjęcia szybkich działań zapewniających utrzymanie dróg na terenie Gminy O. w należytym stanie, do czego skarżący zobligowany był umową zawartą z tą Gminą. W ocenie Sądu powołane wyżej okoliczności nie mogły stanowić przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę z odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przesłanki egzoneracyjne, których wystąpienie umożliwia uchylenie się od odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym określone zostały w jej art. 92b i 92c. O ile art. 92b odnosi się do kwestii dotyczących organizacji przedsiębiorstwa i nadzoru nad kierowcami, o tyle art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wskazuje, że przesłanką do odstąpienia od wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej lub też umorzenia takiego postępowania może być wystąpienie zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Zdaniem Sądu zawarcie umowy, której przedmiotem jest należyte utrzymanie dróg gminnych w okresie zimowym, co oznacza zabezpieczenie odpowiednich środków oraz zasobów (również ludzkich) w celu wykonania wspomnianych postanowień umowy, wyklucza możliwość akceptacji poglądu, zgodnie z którym gwałtowne opady śniegu oraz spadek temperatury w miesiącu grudniu (a więc w czasie, gdy dokonywany był przewóz) stanowią okoliczność o charakterze nieprzewidywalnym. Mając bowiem na względzie specyfikę klimatu właściwego dla naszej szerokości geograficznej można z dużym prawdopodobieństwem ocenić ryzyko wystąpienia dynamicznych zmian aury i w sposób należyty przygotować się do nich. Stąd też powoływanie się w tym stanie rzeczy na okoliczności o charakterze nieprzewidywalnym i wywodzenie z nich podstaw do odstąpienia do nałożenia kary pieniężnej jest nieuzasadnione. Na koniec Sąd zauważa, że w istocie pomiędzy datą kontroli – tj. dniem 19 grudnia 2007 r. a datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji - [...] r., upłynął znaczny okres czasu, co ze wszech miar jest naganne, nie mniej jednak skarżący nie wykazał, że poniósł z tego tytułu ujemne konsekwencje, a wobec tego zarzut ten nie mógł mieć wpływu na końcową ocenę kontrolowanej decyzji. Reasumując poczynione wyżej uwagi Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co skutkowało nieuwzględnieniem skargi i jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze z zm.). Powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy orzeczeń dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl