II SA/Gl 146/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W wyniku postępowania przeprowadzonego na skutek pisma R. B. domagającego się skontrolowania legalności wykonanych przez sąsiadów ogrodzeń, w tym wizji lokalnej, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał W. M. dokonać rozbiórki ogrodzenia działek [...],[...],[...] w R. z uwagi na niezachowanie przewidzianych planem miejscowym linii rozgraniczających. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania ww. decyzja została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] z powodu objęcia rozstrzygnięciem także działki nie należącej do W. M. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. ponownie nakazał W. M. dokonać rozbiórki ogrodzenia, ograniczając jednak tym razem nakaz do działek [...],[...]. Także i to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ II instancji decyzją z dnia [...]r. nr [...]z uwagi na nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Po raz trzeci rozpoznając sprawę organ I instancji decyzją nr [...], wydaną prawdopodobnie we [...] r. (decyzja opatrzona jest oczywiście błędną datą [...]r.) kolejny raz nakazał W. M. rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. W wyniku rozpoznania wniesionego przez stronę odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...]po raz kolejny uchylił decyzję pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Tym razem przyczyną uchylenia była niekompletność ustaleń co do faktu naruszenia przez inwestorkę pasa drogowego, jak również konieczność identycznego potraktowania wszystkich osób budujących fragmenty ogrodzenia przy tej samej drodze (organ przywołał wyrok WSA wydany w sprawie R. B.). Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nałożył na W. M. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2009 r. pozytywnego uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia działek nr [...] i [...] w R. z zarządcą drogi nr [...] tj. Wójtem Gminy G. W. M. wniosła odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podniosła, że jej zdaniem przedmiotowa decyzja jest bezzasadna i nie znajduje oparcia w przepisach prawa ani w istniejącym stanie rzeczy. Decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że jego zdaniem budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem zostało ono zrealizowane od strony miejsca publicznego. O uznaniu drogi wewnętrznej nr [...] za miejsce publiczne przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/G1 483/08, który w sprawie ze skargi R. B.- właściciela posesji leżącej przy ww. drodze, wskazał, że tereny należące do jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone pod ogólną infrastrukturę z natury swej są miejscami publicznymi. Pismem z dnia 6 stycznia 2010 r. W. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. Do skargi dołączyła oświadczenia trzech osób potwierdzających, że pracowały przy budowie płotu w marcu 2004 r. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010r. sygn. akt II SA/GL 115/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł , że nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżoną decyzję uznać należy za co najmniej przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. W ramach ponownego rozpoznania wniesionego do organu II instancji odwołania należy wszechstronnie zbadać sprawę jednoznacznie ustalając kiedy w istocie budowa spornego ogrodzenia została przeprowadzona (w razie potrzeby wzywając stronę bądź świadków do dodatkowych wyjaśnień lub zlecając stosowne czynności organowi I instancji), czy w konsekwencji były podstawy do wszczęcia postępowania, a jeśli tak to jaki tryb postępowania winien zostać przez organy przyjęty. W konsekwencji w/w wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...]uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r nr [...]nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia działek nr [...] i [...] wskazując, że właściwy tryb postępowania w niniejszej sprawie reguluje art.49b Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. działając na podstawie art.49b ust.2 w zw. z art.83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane, nałożył na W. M. obowiązek dostarczenia w terminie trzydziestu dni projektu zagospodarowania działki lub terenu, wykonanego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności budowy ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art.49b ust.1 Prawa budowlanego nakazał W. M. rozbiórkę ogrodzenia działek nr [...] i [...] od strony drogi wewnętrznej o numerze ewid. gr. [...] w R. znajdującego się w liniach rozgraniczających drogę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku przeprowadzonych oględzin z udziałem stron w dniu 7 stycznia 2008r., stwierdzono wykonanie ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej znajdującej się we władaniu gminy G. Przeprowadzone postępowanie wykazało w sposób jednoznaczny, że przedmiotowe ogrodzenie powstało wiosną 2004r, zatem należało uznać, iż powstało w warunkach samowoli budowlanej. Zobowiązana w wyznaczonym terminie nie przedłożyła dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB, w tym uzgodnienia Wójta Gminy G., który odmówił dokonania pozytywnego uzgodnienia. W tej sytuacji organ przyjął, że przedmiotowe ogrodzenie jest wyodrębnionym i samodzielnym obiektem budowlanym, który powstał samowolnie i narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła W. M. reprezentowana przez adwokata M. O. W treści odwołania pełnomocnik zakwestionował ustalenia organu w zakresie stwierdzenia, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną. W jego ocenie przedmiotowa działka nie jest również innym miejscem publicznym. Natomiast nie wyjaśnienie przez organ charakteru prawnego działki stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika również uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiada wymogom określonym w treści art.107 k.p.a., gdyż organ nie odniósł się do kwestii na jakiej podstawie uznano działkę nr [...] za drogę publiczną lub inne miejsce publiczne. Nadto wskazał, że decyzja została wydana pomimo, iż nie zakończyło się jeszcze postępowanie w zakresie wydania przez Wójta Gminy G. żądanych uzgodnień. Decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując, że organ będąc związanym rozstrzygnięciem sądu administracyjnego o sygn. akt II SA/GL 115/10 w zakresie ustalenia terminu wykonania spornego ogrodzenia przyjął, że ogrodzenie zostało wykonane wiosną 2004r., tym samym stanowi samowolę budowlaną, której legalizację należy przeprowadzić w trybie art.49b Prawa budowlanego. Natomiast przesłanką orzeczenia nakazu rozbiórki było nieprzedstawienie przez inwestorkę w zakreślonym przez organ terminie wskazanych w art.49b ust.2 Prawa budowlanego dokumentów, niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej. [...]WINB odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że organ powiatowy słusznie nie uwzględnił wniosku o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów, albowiem jest to termin ustawowy i nie zależy od uznania organu administracyjnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł pełnomocnik W. M., zarzucając zaskarżonej decyzji: - naruszenie prawa materialnego, a to art.30 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie i uznanie, iż należało dokonać zgłoszenia budowy ogrodzenia postawionego przy działce nr [...], w sytuacji gdy nieruchomość ta nie jest drogą publiczną, ani miejscem publicznym, - naruszenie prawa procesowego, a to: art.7, art.77§1, art.80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz zaniechanie ustalenia czy ta działka w rzeczywistości wykorzystywana jest jako trakt komunikacyjny przez nieograniczoną liczbę osób. W uzasadnieniu skargi wskazał, że ponieważ pojęcie drogi publicznej nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego to należy posiłkować się definicją zawartą w przepisach ustawy o drogach publicznych, a zgodnie z tą definicją do kategorii drogi publicznej nie można zakwalifikować działki nr [...]. Nadto zdaniem pełnomocnika skarżącej niedopuszczalna jest interpretacja rozszerzająca przyjęta przez organ "innego miejsca publicznego". Nie można bowiem zaliczyć do dróg nie mających statusu drogi publicznej innych miejsc publicznych. Ponadto do przyjęcia , że działka nr [...] stanowi inne miejsce publiczne niezbędne jest ustalenie jej statusu prawnego oraz faktyczne korzystanie z tego terenu przez nieograniczoną ilość osób. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał stanowisko i argumentację zaprezentowaną w treści zaskarżonej decyzji , jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że organ ustalił stan prawny działki nr [...] o czym świadczy znajdujący się w aktach sprawy wypis uproszczony z rejestru gruntów. Natomiast w kwestii faktycznego wykorzystania terenu wskazał na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w treści skargi podkreślając, że w jego ocenie działka nr [...] posiada nieuregulowany status prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej "ustawa"), budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy roboty budowlane, polegające na budowie ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzenia powyżej 2,20 m podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. Z powyższego sformułowania wynikać może, że chodzi tu o drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007r. , nr 19, poz. 115, z późń. zm.), a więc zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy do takiej kategorii zalicza się: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. W myśl art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. W omawianej sprawie działka od strony której W. M. zbudowała ogrodzenie, nie była drogą gminną, nie miała więc statusu drogi publicznej. Dokonując wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, należy w pierwszym rzędzie zauważyć, że z redakcji tego przepisu wynika, iż zasadą jest brak wymogu dokonania zgłoszenia, a wyjątkiem od zasady są przypadki kiedy to zgłoszenie jest wymagane i które zostały wymienione w tym przepisie. Zgodnie zaś z zasadami wykładni, wyjątków nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej a wręcz odwrotnie – zawężającej. Poza tym należy sobie zdać sprawę, że powyższy przepis podobnie, jak i wiele innych przepisów Prawa budowlanego, ogranicza konstytucyjnie chronione prawo własności. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 140 Kc, własność nie jest prawem absolutnym i może podlegać pewnym ograniczeniom wprowadzanym w drodze ustawy, jednak tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Powyższe powinno stanowić dyrektywę interpretacyjną przy dokonywaniu wykładni tego typu przepisów, co omawiany art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. (patrz: wyrok NSA z dnia 28 marzec 2006r. sygn. akt II OSK 675/05, dostępny w CBOIS ) W niniejszej sprawie istotą sporu jest ustalenie, czy przedmiotowe ogrodzenie na wysokości działek nr [...],[...], zostało zrealizowane od strony drogi stanowiącej inne miejsce publiczne czyli działki oznaczonej nr [...] , a zatem wymagało zgłoszenia. Skarżąca negując ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego, stwierdziła, iż działka o nr [...] nie może być traktowana jako droga publiczna, gdyż nie spełnia ona wymagań, jakie ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych formułuje w przypadku zaliczania drogi do kategorii drogi publicznej. Niewątpliwie problem ten nie jest jednoznaczny, niemniej w orzecznictwie przeważa pogląd, że sformułowanie "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych" oznacza zarówno drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jak również drogi nieuznane za publiczne w rozumieniu tej ustawy, które mogą być uznane za miejsca publiczne. Z kolei pojęcie "miejsc publicznych" musi zaś uwzględniać powszechną dostępność i brak ograniczeń w tym zakresie. Przyjmuje się przy tym, że tereny należące do jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone pod ogólną infrastrukturę z natury swej są miejscami publicznymi (zob: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2005 r. sygn. akt II OSK 196/05, dostępny w CBOIS). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że działka nr [...] zgodnie z wypisem z rejestru gruntów pozostaje w samoistnym władaniu Gminy G., a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwidoczniona została jako droga – droga wewnętrzna. Słusznie zatem organy przyjęły, że stanowi ona inne miejsce publiczne, a co za tym idzie inwestor budujący ogrodzenie od takiej drogi powinien zgodnie z zacytowanym powyżej art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego dokonać zgłoszenia takiego zamiaru właściwemu organowi. W przedmiotowej sprawie W. M. nie dokonała takiego zgłoszenia, albowiem nie wywołało skutków prawnych zgłoszenie dokonane po wykonaniu inwestycji, zatem organy rozpatrujące sprawę słusznie potraktowały jej działania za samowolę budowlaną. Traktując zgodnie z art. 3 pkt 1 lit.b prawa budowlanego przedmiotowe ogrodzenie za budowlę uznały, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno nastąpić w trybie art. 49b ust.2 cyt. ustawy, a ponieważ skarżąca nie wywiązał się z nałożonego na nią obowiązku ,dlatego też na mocy art.49b ust.1 ustawy nakazano ogrodzenie to rozebrać. Podzielając ustalenia organów, iż ogrodzenie wykonane zostało od strony drogi wewnętrznej, stanowiącej miejsce publiczne i stąd wymagało zgłoszenia, uznać jednocześnie należało, że ewentualna legalizacja uzależniona była od zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dostępny w aktach sprawy wypis z miejscowego planu przyjętego uchwałą nr [...]Rady Gminy w G. z dnia [...]r. przewiduje wprawdzie w rozdziale 3 dotyczącym terenów wchodzących w skład sołectwa R. w § 1 w pkt 2,8 minimalną szerokość drogi wewnętrznej w liniach rozgraniczających 5m, ale nie wynika z tego planu zakaz budowy w liniach rozgraniczających. Natomiast przedmiotowe ogrodzenie przekracza linię rozgraniczającą ustanowioną w obowiązującym planie przestrzennym, a jego lokalizacja poważnie utrudnia, a nawet uniemożliwia właścicielom sąsiednich nieruchomości korzystanie z jedynego szlaku komunikacyjnego prowadzącego od drogi publicznej, zawężając przejazd w niektórych miejscach do 1,5metra. Z tych względów Wójt Gminy G. rozpoznając ponownie wniosek W. M. postanowieniem z dnia [...]r. odmówił dokonania pozytywnego uzgodnienia lokalizacji istniejącego ogrodzenia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem dnia [...]r. utrzymało w mocy to postanowienie. Nie można się zgodzić też z poglądem, wyrażanym w skardze, że przedmiotowe ogrodzenie nie przylega, czy też nie jest usytuowane od strony "innych miejsc publicznych" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. O tym, że jest to błędny pogląd, może świadczyć chociażby to, że zgodnie z planem zagospodarowania terenu, miejsce w którym usytuowano ogrodzenie, było przeznaczone pod drogę wewnętrzną. Teren ten należał do Gminy – przecież nie można powiedzieć, że był to teren prywatny, czy też przeznaczony pod inne cele niż cele publiczne. Jeżeli nawet planowana tam "droga wewnętrzna", nie miała charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to nie oznacza, że nie jest innym miejscem publicznym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Pojęcie "innych miejsc publicznych" nie zostało zdefiniowane w ustawie, nie można jednak go tak ograniczać, jak czyni się to w skardze. Pojęcie to zapewne musi uwzględniać powszechną dostępność "innych miejsc publicznych" i brak ograniczeń w tym zakresie. Poza tym, tereny należące do jednostek samorządu terytorialnego, przeznaczone pod infrastrukturę miejską z natury swej są miejscami publicznymi. ( patrz: wyrok NSA z dnia 18 października 2005r. sygn. akt II OSK 196/05, dostępny w CBOIS) Przyjąć należy, że skoro do istniejącej drogi wewnętrznej ma dostęp nieograniczona liczba osób, które mogą korzystać z tej drogi, to tym samym droga ta ma charakter miejsca publicznego. (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2004r., sygn. akt OSK 454/04, dostępny w CBOIS oraz teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2002 r. IV SA 2386/99, wyrok NSA z dnia 4 lutego 2002 roku , sygn. akt IV SA 2386/99, niepublikowane). W tym miejscu wskazać należy również , że skład orzekający w sprawie o sygn. akt II SA/GL 115/10, którego wyrok był wiążący dla organu wydającego zaskarżoną decyzję, przesądził już kwestię, iż przedmiotowa droga wewnętrzna jest innym miejscem publicznym, bo wskazał właściwy tryb postępowania dla przedmiotowej samowoli budowlanej i nie zlecił organowi II instancji wyjaśnienia kwestii własności drogi wewnętrznej. Również w innym postępowaniu o sygn. akt II SA/GL 483/08 dotyczącym tej samej drogi sąd administracyjny zajął podobne stanowisko. Sąd analizując postępowanie dowodowe prowadzone przez organy w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), w szczególności w zakresie ustalenia stanu prawnego nieruchomości oznaczonej numerem [...] oraz w zakresie rzeczywistego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości. Wbrew temu co twierdzi skarżąca w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów zgodnie z którym działka nr [...] stanowi drogę dojazdową, a jej samoistnym posiadaczem jest Gmina G. Nadto organ przeprowadził wizję w terenie z której to czynności sporządził protokół oraz dokumentację zdjęciową. Mając na uwadze powyższe rozważania należało skargę oddalić na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz.270 z późń. zm.)