II SA/Gl 1508/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Rejonowego [...] w G. (dalej jako Prokurator) od decyzji Starosty [...] (dalej jako Starosta) z dnia [...] r., nr [...] o cofnięciu D. C. (dalej jako uczestnik), uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej jako SKO lub Kolegium), działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że cofnięcie przez Starostę uprawnień nastąpiło w związku z orzeczonym przez sąd środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Organ I instancji w swojej decyzji wyjaśnił przy tym, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r., sygn. akt [...], orzeczono wobec uczestnika środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. Prokurator pismem z dnia [...] r. wniósł o uzupełnienie w/w decyzji Starosty w zakresie osnowy. Wnioskowane uzupełnienie polegać miało na wskazaniu w osnowie decyzji ściśle określonego okresu na jaki cofnięto uprawnienia, w tym na wskazaniu daty początkowej i końcowej tego okresu. Postanowieniem z dnia [...] r. (doręczonym Prokuratorowi dnia [...] r.) Starosta odmówił uzupełnienia decyzji w żądanym przez Prokuratora zakresie. W konsekwencji Prokurator wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] r., zaskarżając ją w zakresie zaniechania wskazania ściśle określonego okresu na jaki cofnięto uprawnienia, w tym wskazania daty początkowej i końcowej tego okresu. Wniósł o zmianę decyzji organu pierwszej instancji poprzez wskazanie w osnowie decyzji ściśle określonego okresu, na jaki cofnięto uprawnienia, w tym wskazanie daty początkowej i końcowej w/w okresu. Odwołanie nie przyniosło oczekiwanego przez stronę odwołującego skutku, gdyż Kolegium zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm. dalej też jako u.k.p.), starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. W myśl art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 676 ze zm. dalej jako kkw) organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie, oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie wystąpiła powyższa przesłanka cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie kat. B. Organ I instancji otrzymał bowiem prawomocny wyrok nakazowy Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r., sygn. akt [...], w którym orzeczono wobec uczestnika środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat. W konsekwencji organ zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisem § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm. dalej jako rozporządzenie), w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Jednocześnie, wypełniając obowiązek wskazany w § 17 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami, który w rozpatrywanej przez Kolegium sprawie rozpoczął się, zdaniem Kolegium, od dnia [...] lipca 2018 r. i trwa do dnia [...] lipca 2021 r. włącznie. Kolegium zaakcentowało także, że wskazane powyżej rozporządzenie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP i wiąże organy administracji publicznej stosujące przepisy prawa. Kolegium nie jest właściwe do oceny zgodności tego przepisu z przepisami wyższej rangi. Do oceny takiej powołane są określone organy konstytucyjne. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Kolegium Prokurator zarzucił naruszenie art. 6 Kpa poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku sprzeczności § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami z art. 182 § 1 k.k.w. w związku z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami organy są związane treścią rozporządzenia i nie są władne do orzekania na podstawie ustawy. Zdaniem skarżącego Prokuratora w przypadku ujawnienia sprzeczności pomiędzy ustawą i rozporządzeniem organ, a w szczególności organ odwoławczy nie może powołując się na treść art. 6 Kpa podnosić brak jakichkolwiek kompetencji do dokonywania wykładni i stosowania reguł kolizyjnych. W takiej sytuacji obowiązkiem organu jest co najmniej przeprowadzenie analizy danego zagadnienia, zweryfikowanie czy w rzeczywistości stan sprzeczności występuje i podjęcie merytorycznej decyzji mającej na celu ocenę rangi i sposobu wyeliminowania sprzeczności, w tym ocenę kompetencji do zweryfikowania decyzji w drodze wykładni. Tymczasem Kolegium zasłaniając się brakiem kompetencji nie odniosło się do stanowiska odwołującego się dotyczącego sprzeczności wskazanych powyżej przepisów. Prokurator zarzucił także naruszenie art. 182 § 2 k.k.w. w związku z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za dopuszczalne cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami bez zakreślenia terminu obowiązywania decyzji. Zgodnie z art.182 § 2 k.k.w. organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie. Zwrot "w orzeczonym zakresie" odnosi się do okresu, na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, a decyzje wydane na podstawie art. 182 § 2 i art. 184 k.k.w. muszą określać ramy czasowe wyznaczone konkretnymi datami. Ponadto przepis art. 107 § 1 i 3 Kpa wskazuje na konieczność skonkretyzowania w sentencji decyzji zakresu czasowego cofnięcia uprawnień. W ocenie skarżącego Prokuratora § 17 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami w sposób niedopuszczalny modyfikuje treść art. 107 Kpa w związku z art. 182 § 2 k.k.w. Ranga tej sprzeczności uzasadnia odmowę zastosowania przepisów rozporządzenia z powołaniem na zasadę lex superior derogat legi inferiori i pozostaje w kompetencji organów administracji. Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 7a § 1 Kpa polegającego na rozstrzygnięciu co do normy prawnej na niekorzyść strony. W odniesieniu do decyzji, której sentencja zawiera ramy czasowe cofnięcia, prowadzenie pojazdu po zakończeniu okresu obowiązywania cofnięcia skutkować będzie odpowiedzialnością za wykroczenie z art. 94 § 4 k.w. Natomiast brak ram czasowych w sentencji decyzji skutkować będzie tym, że prowadzenie pojazdu po zakończeniu okres cofnięcia grozi odpowiedzialnością za przestępstwo z art. 180a k.k., co oznacza, że wydanie decyzji bez określenia terminu jej obowiązywania skutkuje pogorszeniem sytuacji prawnej adresata takiej decyzji w porównaniu do adresata decyzji, w której w sentencji wskazano datę początkową i końcową cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Ponadto skarżący Prokurator zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 107 Kpa w związku z art. 182 § 2 k.k.w. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w zakresie nie zawarcia w osnowie istotnych elementów rozstrzygnięcia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wskazanie w osnowie decyzji ściśle określonego okresu na jaki cofnięto uprawnienie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 182 k.k.w. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie przedstawiając argumentację zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę decyzji orzekającej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami stanowi art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Podstaw materialnoprawnych decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami należy także dopatrywać się w treści art. 182 kodeksu karnego wykonawczego. Zgodnie z § 1 zd. 1 tego przepisu w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów sąd przesyła odpis wyroku organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Jeżeli zaś skazany prowadził pojazd, wykonując pracę zarobkową, o orzeczeniu sąd zawiadamia ponadto pracodawcę, u którego skazany jest zatrudniony. Stosownie zaś do art. 182 § 2 k.k.w. organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. W kontekście art. 182 k.kw. należy zaakcentować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości możliwość, aby przepis ten pomimo zamieszczenia go w kodeksie karnym wykonawczym stanowił podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Za wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 377/08 wskazać należy, że nie jest istotne, w jakim akcie prawa została zamieszczona określona regulacja, lecz to, czy z danego przepisu można wywieść normę prawa materialnego mogącą stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Wobec tego w niniejszej sprawie Starosta jako organ właściwy zobowiązany był wydać decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie dostosowanym do orzeczenia sądu karnego tj. prawomocnego wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Decyzje o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami stanowią akty o charakterze związanym, tj. nie zależą od uznania organu. Organ, w przypadku zaistniałych ustawowych przesłanek, ma nie tyle prawo co bezwzględny obowiązek wydać decyzję o określonej treści. Nie jest przy tym uprawniony do weryfikowania wyroku sądu karnego. Pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu", o jakim mowa w art. 182 § 2 kkw, odnosi się także do okresu na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, co oznacza, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami musi nastąpić na ściśle wyznaczony okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu (zob. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., I OSK 698/09 i z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 220/08, postanowienie SN z 26 lutego 2014 r., sygn. akt I KZP 29/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 listopada 2009 r., III SA/Gd 348/09). Organ administracji nie może przy tym rozszerzać ani zawężać orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu. W ocenie Sądu orzeczenie organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania decyzji z zakresem na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, jest czynnością wadliwą. Organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są bowiem związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na ściśle wskazany w wyroku okres. Tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji). Nie powinno się rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach strony w uzasadnieniu decyzji, które jest innym niż osnowa składnikiem decyzji administracyjnej. Rozróżnienie charakteru i treści poszczególnych składników decyzji administracyjnej ma istotną doniosłość, czemu ustawodawca dał wyraz w regulacji zawartej w art. 107 § 1 i § 3 Kpa. Wyróżnienie w tych przepisach poszczególnych składników decyzji służy nie tylko zapewnieniu kompletności, czy zupełność decyzji administracyjnej, ale także podkreśla odrębność tych składników. Odrębność ta jest związana zarówno z ich funkcją, jak i charakterem. W tym kontekście w znacznym uproszczeniu należy stwierdzić, że to z osnowy decyzji jej adresat ma czerpać wiedzę na temat treści uprawnień lub obowiązków zindywidualizowanych wobec niego poprzez wydanie danej decyzji. Rolą zaś uzasadnienia jest wyjaśnienie adresatowi decyzji dlaczego owa indywidualizacja uprawnień lub obowiązków nastąpiła. Sytuacja, w której w celu określenia treści zindywidualizowanego decyzją administracyjną uprawnienia lub obowiązku koniecznym jest sięganie do treści uzasadniania stanowi przejaw zacierania się odrębności ról przypisanych poszczególnym składnikom decyzji administracyjnej, czego w realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób zaakceptować. Z art. 182 § 2 k.k.w. wprost wynika przy tym obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego, zatem konkretyzacja tego zakresu powinna mieć miejsce w sentencji decyzji, a nie w jej uzasadnieniu. W rozpoznawanej sprawie organy wywiązały się jedynie z obowiązku oznaczenia w osnowie decyzji zakresu przedmiotowego rozstrzygnięcia o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami ograniczając je do pojazdów kategorii B, gdyż tylko takie uprawnienia posiada adresat kontrolowanej decyzji. W sentencji decyzji nie oznaczono jednakże okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W ocenie Sądu świadczy to o naruszeniu art. 182 § 2 k.k.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Na marginesie już więc tylko należy wskazać, że także w uzasadnieniu swojej decyzji Starosta w istocie nie oznaczył okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. Uczyniło to dopiero w zaskarżonej decyzji SKO. Okres na jaki powinno zostać cofnięte uprawnienie do kierowania pojazdami wynika z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdów, czy też ściślej rzecz biorąc z okresu, w jakim zakaz prowadzenia pojazdów obowiązuje. Nie są to jednak pojęcia identyczne. Czym innym bowiem jest okres obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów, a czym innym okres, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. Powyższej oceny nie zmienia powoływany przez Kolegium § 17 rozporządzenia. Ustęp 1 tego przepisu stanowi, że w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Zgodnie natomiast w ustępem 2 tego przepisu w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. Należy podkreślić, że z § 17 ust. 1 rozporządzenia wynika jedynie obowiązek organu wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Jak słusznie zauważył WSA w Lublinie w wyroku z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. III SA/Lu 1080/16, czym innym jednak jest kwestia określenia terminu ważności decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, a czym innymi, wynikający z art. 182 § 2 k.k.w., obowiązek oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W konsekwencji też nałożony na organ obowiązek wydawania decyzji bez określenia terminu jej ważności, nie wyłącza obowiązku oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W ocenie Sądu nawet gdyby jednak uznać, że przez posłużenie się w § 17 rozporządzenia formułą "wydaje decyzję... bez określenia terminu ważności tej decyzji", prawodawca wyłączył możność oznaczania w decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami okresu, na jaki cofnięto uprawnienie, na co pośrednio może także wskazywać treść § 12 ust. 3 rozporządzenia, to i tak powyższe nie powinno prowadzić do zaniechania wykonania przez organy administracji obowiązku wynikającego z art. 182 § 2 k.k.w. Zaistniałaby bowiem wówczas niezgodność dwóch regulacji: przepisu § 17 ust. 1 rozporządzenia i art. 182 § 2 k.k.w. W sytuacji, gdy ta sama kwestia (oznaczanie w decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami okresu, na jaki cofnięto uprawnienie) byłaby w sposób odmienny regulowana ustawą oraz przepisem niższej rangi - rozporządzeniem, organy powinny pominąć przy rozstrzyganiu sprawy rozporządzenie i stosować przepis ustawy. Należy nadto podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okres cofnięcia uczestnikowi uprawnień oznaczono natomiast błędnie. Jak bowiem wynika zarówno z zalegającego w aktach adm. odpisu w/w wyroku nakazowego SR w G., jak i z zawiadomienia o wykonaniu środka karnego (k 6 i 7 akt adm.), termin rozpoczęcia biegu orzeczonego środka karnego powinien być liczony od [...] maja 2018 r. a jego koniec przypada dnia [...] maja 2021 r., a nie jak to wskazało w zaskarżonej decyzji Kolegium od [...] lipca 2018 r. do [...] lipca 2021 r. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organy art. 182 § 2 k.k.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Stwierdzone naruszenie art. 182 § 2 k.k.w. zakwalifikować należy jako naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej też jako p.p.s.a.) skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Skutkiem niniejszego wyroku Sądu będzie zatem powrót sprawy do etapu postępowania odwoławczego, celem ponownego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Prokuratora. Obowiązkiem SKO będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem wynikającego z art. 182 § 2 k.k.w. obowiązku oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami, w tym poprzez wskazanie daty początkowej i końcowej tego okresu. mr