II SA/Gl 1512/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. Z. na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 25 kwietnia 2013 r. nr XXX/621/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą z dnia [...] r., nr [...], Rada Miasta T. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...],[...] i [...] w T. W toku postępowania organ uzyskał wymagane prawem uzgodnienia oraz stanowiska innych organów oraz podmiotów władających urządzeniami przesyłowymi, a także sporządził prognozę oddziaływania na środowisko. Po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, J. Z. – jeden ze współwłaściciel nieruchomości objętych projektowanym planem, w piśmie z dnia [...] r. wniósł szereg uwag, kwestionując proponowane rozwiązania urbanistyczne. W pierwszej kolejności zakwestionował propozycję przeznaczenia części terenu pod teren komunikacji o symbolu 4KDL (droga publiczna klasy lokalnej) ze względu na brak konieczności tworzenia tego rodzaju inwestycji. Następnie wyraził sprzeciw wobec wykluczenia w planie miejscowym możliwości budowy stacji paliw i myjni dla samochodów na obszarze objętym projektem planu, jak również wniósł o możliwość dopuszczenia wysunięcia elewacji frontowej parteru budynków na odległość nie większą niż 3 m przed planowaną elewacją budynku od strony ul. [...] na długości 80% elewacji. Nadto wniósł o ustalenie linii zabudowy analogicznie, jak ma to miejsce na sąsiednich nieruchomościach, kontestując zarazem propozycję ograniczenia powierzchni nieruchomości, które mogą podlegać podziałowi a także zarzucając zbyt daleko idące ograniczenia dotyczące lokalizacji nośników reklamowych i szyldów, jak również materiałów budowlanych dopuszczonych do zastosowania oraz ściśle określonej kolorystyki elewacji. Wnioskodawca sprzeciwił się również wynikającemu z projektu planu nakazowi urządzenia szpaleru drzew na części terenu objętego projektem, poddając zarazem w wątpliwość zbyt duży, w jego ocenie, udział powierzchni biologicznie czynnej. Na koniec wyraził dezaprobatę dla proponowanego rozwiązania dotyczącego wskaźnika ilości miejsc parkingowych wnosząc jednocześnie o dopuszczenie możliwości powstania na spornym obszarze obiektu handlowego o powierzchni powyżej 2000 m2. Propozycje J. Z. nie zostały uwzględnione, poza dotyczącymi usytuowania szpaleru drzew na nieruchomości. Po ponownym przeprowadzeniu procedury planistycznej, w dniu 25 kwietnia 2013 r. Rada Miasta Tychy podjęła uchwałę nr XXX/621/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wspomnianego obszaru. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że przyjęte w niej rozwiązania będą służyły wytworzeniu otwartej przestrzeni przed projektowaną zabudową usługową oraz budynkiem kościoła, która to przestrzeń będzie wykorzystywana na cele komunikacji pieszej wraz z możliwością budowy parkingów terenowych lub podziemnych. Ponadto ograniczenia dotyczące wysokości budynków jak również minimalnej intensywności zabudowy pozwolą na kształtowanie nowej zabudowy w sposób nawiązujący do obecnie istniejącej, co z kolei wpłynie korzystnie na kompozycję przestrzenną obszaru objętego planem i jego otoczenia. Obecnie skarżący B. Z., występujący jako następca prawny J. Z., będącego zarazem jego pełnomocnikiem, wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wspomnianą uchwałą. W wezwaniu tym zaproponował wprowadzenie licznych zmian w uchwale, które złagodziłyby zbyt restrykcyjne, jego zdaniem, ustalenia przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, powtarzając zarazem argumenty zgłaszane na etapie uwag wniesionych do projektu planu. W ocenie skarżącego przyjęte we wspomnianej uchwale rozwiązania zbyt daleko ingerują w przysługujące mu prawo własności do nieruchomości uniemożliwiając jej zagospodarowanie zgodnie z wolą właściciela i jego planami inwestycyjnymi. Rozwiązaniom zawartym w uchwale zarzucił ponadto nadmierną szczegółowość, która pociąga za sobą dyskryminację wolnej konkurencji a także zbytnie ograniczenie swobody projektantów i inwestorów w zakresie sposobu zagospodarowania nieruchomości. Żądania zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie zostały uwzględnione, w związku z czym skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przedmiotową uchwałę. W skardze ponownie zaakcentowano zbyt daleko idącą ingerencję w prawo własności przysługujące skarżącemu do nieruchomości, w tym uniemożliwienie jej zagospodarowania zgodnie z zamierzeniami inwestora. Nadmiernie szczegółowe określenie przeznaczenia poszczególnych fragmentów nieruchomości, m.in. poprzez wyznaczenie w planie drogi publicznej (4 KDL) oraz miejsc parkingowych w istocie zaspokajających potrzeby nieruchomości sąsiednich. Zakwestionowano również, jako zbyt daleko idące, ograniczenia dotyczące kolorystyki oraz materiałów budowlanych dopuszczonych do budowy, a także sposobu umieszczania szyldów i nośników reklamowych. Na koniec zarzucono ograniczenie wielkości obiektów tylko do takich o pow. do 2000 m2, co utrudnia lub wręcz uniemożliwia zagospodarowanie terenu zgodnie z wolą właściciela. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie – jako wniesionej z uchybieniem terminu, a gdyby Sąd nie przychylił się do tego wniosku – o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że uchwała Rady Miejskiej w Tychach z dnia [...] r., nr [...], stanowiąca odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaskarżoną uchwałą została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w T. w dniu [...] r., co oznacza, że wniesienie przez skarżącego w dniu [...] r. skargi zostało dokonane z uchybieniem ustawowego terminu. Wnosząc o oddalenie skargi autor odpowiedzi na skargę podniósł, że przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązania nie ograniczają możliwości rozporządzania nieruchomością skarżącego. Odnosząc się z kolei do zawartych w skardze zarzutów, dotyczących poszczególnych rozwiązań przyjętych w zaskarżonej uchwale wskazano, że miały one na celu utrzymanie ładu przestrzennego na obszarze objętym planem, zapewnienie należytej komunikacji oraz związanej z nią ilości miejsc parkingowych, wreszcie zachowanie walorów estetycznych i nawiązanie do otoczenia. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 14 lutego 2014 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko prezentowane w skardze akcentując, że przed Sądem Rejonowym w T. toczy się postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości, a treść ustaleń zawartych w zaskarżonej uchwale uniemożliwia dokonanie podziału w taki sposób, aby każdemu ze współwłaścicieli przyznać wydzieloną działkę gruntu. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i podkreślił, że pozostali współwłaściciele nieruchomości objętej planem nie zgłaszali żadnych zarzutów ani do projektu planu, ani też do zaskarżonej uchwały. Równocześnie pełnomocnik ponownie zauważył, że skargę wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z przyczyn innych niż w niej podniesione. W pierwszej jednak kolejności należy się odnieść do zawartego w odpowiedzi na skargę zarzutu wniesienia skargi z uchybieniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższą regulacją skorelowana jest treść art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), który stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Oznacza to, że dopiero po uzyskaniu pisemnej odpowiedzi organu rozpoczyna swój bieg trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi. W przeciwnym przypadku skargę można wnieść przed upływem sześćdziesięciu dni od daty złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została skarżącemu doręczona w dniu [...] r. (vide: zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych), co oznacza, że złożenie skargi w dniu [...] r. nastąpiło z dochowaniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności ([...] był dniem ustawowo wolnym od pracy). Wspomnieć trzeba, że w tego rodzaju sytuacji, wbrew stanowisku pełnomocnika organu, opublikowanie odpowiedzi organu w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej urzędu miasta nie wyczerpuje wymogu doręczenia stronie stanowiska organu na piśmie. Stąd też wniosek o odrzucenie skargi należało uznać za bezzasadny. Przystępując do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać trzeba, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. - zwanej dalej u.p.z.p.), w art. 15 ust. 2 wymienia elementy, które każda uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać. Wśród nich, w punkcie 12 powołanego przepisu wskazano, że obligatoryjnym elementem takiej uchwały jest określenie stawek procentowych jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W zaskarżonej uchwale, w § 15 wskazano, że ze względu na treść art. 87 ust. 3a u.p.z.p., przepisu dotyczącego stawki procentowej służącej naliczeniu wspomnianej opłaty nie stosuje się. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje rozbieżność odnośnie konsekwencji nieustalenia wspomnianej stawki. W niektórych orzeczeniach sądy administracyjne przyjęły stanowisko, zgodnie z którym brak ustalenia stawki procentowej wspomnianej opłaty lub też ustalenie jej na poziomie 0% stanowi naruszenie wskazanego wyżej przepisu ustawy i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 690/11, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Go 169/11). Skład orzekający w niniejszej sprawie prezentuje odmienny pogląd, wychodząc z założenia, że dopuszczalne jest odstąpienie od wskazania stawki procentowej wspomnianej opłaty ale tylko w takich przypadkach, w których przeznaczenie terenów jest zbieżne z ich dotychczasowym wykorzystaniem i funkcją społeczno-gospodarczą, i jednocześnie nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości (tytułem przykładu zob.: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 747/11). Lektura "Prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Tychy dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...],[...] i [...]", sporządzonej na potrzeby opracowania zaskarżonej uchwały pozwoliła stwierdzić, że powodem odstąpienia od ustalenia stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości był brak zmiany wartości nieruchomości zarówno przed, jak i po uchwaleniu planu. Zarazem w dokumencie tym wskazano, że dla wspomnianego obszaru obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r., który utracił moc z dniem [...] r. (winno być: [...] r.). W planie tym, dla tego terenu przyjęto zapis: strefa funkcjonalna miejska; obszar użytkowania kształtującej się zabudowy usługowej ogólno miejskiej oraz obiektów sakralnych. Gdyby więc rzeczywiście dotychczasowe przeznaczenie terenu nie uległo zmianie, uzasadnionym byłoby odstąpienie od ustalania stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości bądź też ustalenie jej na poziomie 0%. Tymczasem z zaświadczenia Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., Nr [...], jak również z nadesłanej kopii rysunku "starego" planu miejscowego wynika, że w poprzednio obowiązującym planie obszar położony w obrębie ulic [...],[...] i [...] oznaczony był symbolem ZM.U2 – strefa zabudowy mieszkaniowo – usługowej typu miejskiego, obszar kształtującej się lub nowopowstałej zabudowy mieszkaniowej. Wiodącą funkcją strefy ZM była intensywna zabudowa mieszkaniowa, wielorodzinna wraz z towarzyszącą jej funkcją usługową i komercyjną obejmującą usługi publiczne o poziomie podstawowym oraz zabudowa usługowa, obejmująca usługi publiczne o charakterze ogólnomiejskim. Z powyższego wynika, że treść prognozy, która stała się podstawą przyjęcia finalnego brzmienia zaskarżonej uchwały jest pod tym względem nieadekwatna do ustaleń zawartych w poprzednio obowiązującym planie miejscowym, który przewidywał odmienny od obecnie przyjętego sposób zagospodarowania nieruchomości. Wobec tego, wbrew stanowisku organu nie wykazano, że zachodzi sytuacja unormowana w art. 87 ust. 3a u.p.z.p., a więc możliwość odstąpienia o zastosowania przepisu art. 37 ust.1 zd.2 tej ustawy, określającego sposób ustalenia wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku ze zmianą jej przeznaczenia w planie miejscowym. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że brak było podstaw do odstąpienia od ustalenia stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, co w rezultacie pozbawiałoby organ wykonawczy gminy możliwości ustalenia i naliczenia stawki opłaty planistycznej. Wskazane wyżej okoliczności sprawiły, że zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Brak bowiem obligatoryjnego określenia w planie miejscowym stawki opłaty planistycznej w sytuacji, kiedy nie wykazano w sposób jednoznaczny, że zaskarżony plan nie spowoduje wzrostu wartości objętej nim nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości po myśli art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Niezależnie od powyższego odnieść się wypadnie do tych zarzutów skargi, które zasługiwały na uwzględnienie. Jakkolwiek z przyczyn wyżej naprowadzonych ich rozpoznanie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, to jednak ich ocena może w ewentualnym ponownym postępowaniu planistycznym przyczynić się do wyeliminowania naruszeń prawa. Zgodzić się przyjdzie ze skarżącym, że treść niektórych ograniczeń nałożonych na właścicieli terenu objętego planem budzi daleko idące zastrzeżenia pod względem zasadności tak intensywnej ingerencji w prawo własności, w tym w możliwość dysponowania nieruchomością. W szczególności za niezgodne z prawem uznać trzeba dopuszczenie lokalizacji nośników reklamowych o treści związanej wyłącznie z usługami zlokalizowanymi w granicach linii rozgraniczających teren 1U (§ 7 pkt 10 lit b zaskarżonej uchwały), albowiem stanowi to niczym nieuzasadnione ograniczenie swobody działalności gospodarczej podmiotu dysponującego nieruchomością. To właściciel budynku ma prawo decydować jakie i czyje usługi będzie reklamował na nośnikach reklamowych. Natomiast właściwy organ gminy może jedynie ograniczyć gabaryty tych nośników bądź też sposób prezentacji reklamy (nośniki podświetlane, reklamy LED itp.), co wprost wynika z art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. Nie jest natomiast zgodne z przepisami tej ustawy ingerowanie w treść reklam. Zakwestionować również trzeba nałożenie na właściciela terenu, w razie realizacji obiektu handlowego, obowiązku wykonania wejść do budynku wyłącznie od wskazanej w planie strony i w ściśle określony sposób (z poziomu ulicy) – vide § 7 pkt 12 uchwały. Rada gminy posiada kompetencję do ukształtowania ogólnych zasad zagospodarowania terenu, w tym m.in. określenia parametrów budynku, natomiast nie dysponuje żadnymi instrumentami pozwalającymi decydować o usytuowaniu wejść do obiektu handlowego lub też o komunikacji z otoczeniem. To właśnie właściciel, w ramach przysługującego mu prawa własności, podejmuje w tym zakresie suwerenne decyzje, o ile rzecz jasna nie stoją one w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. Daleko idące zastrzeżenia budzi również treść § 12 pkt 3, 6 i 7 zaskarżonej uchwały, które nakładają na właścicieli nieruchomości objętych planem nakaz korzystania z dostaw wody ze ściśle określonego wodociągu, korzystania z ciepła dostarczanego przez przedsiębiorstwo ciepłownicze oraz nakaz dostarczenia energii z istniejących sieci elektroenergetycznych. Tego rodzaju ustalenia planu nie mają podstaw normatywnych i w nieuzasadniony sposób ingerują w swobodę inwestora w doborze dostawców mediów oraz w swobodę przyjęcia określonych rozwiązań technicznych (nakaz korzystania z istniejącej sieci ciepłowniczej). Odnosząc się z kolei do pozostałych zawartych w skardze zarzutów, Sąd ich nie podziela, albowiem nie dopatrzył się innych (poza wyżej wskazanymi) naruszeń dających podstawę do stwierdzenia, że doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy wynikającego z treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności, zgodnie z treścią art. 15 u.p.z.p. rada gminy może decydować zarówno o samym przeznaczeniu terenu jak i formie, gabarytach, kolorze, czy nawet rodzajach materiałów, które mają być użyte przy realizacji obiektów budowlanych na obszarze objętym planem. Również ustalenie parametrów działek powstałych w wyniku podziału lub scalenia nieruchomości, w sposób w jaki uczyniono to w zaskarżonej uchwale mieści się w granicach kompetencji organu, wyznaczonych obowiązującymi przepisami. W tym kontekście wskazać trzeba, że fakt, iż przed sądem powszechnym toczy się postępowanie zmierzające do zniesienia współwłasności nieruchomości nie może stanowić dostatecznego argumentu przeciwko ustaleniom przyjętym przez radę gminy. Granica swobody gminy w omawianym zakresie limitowana jest z jednej strony treścią obowiązujących przepisów, z drugiej natomiast treścią i zakresem prawa własności przysługującego do danej nieruchomości. Bezzasadny jest również zarzut uniemożliwienia skarżącemu zabudowy nieruchomości obiektem handlowym o powierzchni przekraczającej 2000 m2, gdyż uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta T. obowiązująca w dacie uchwalenia spornego planu (uchwała z dnia [...] r. nr [...]), wykluczała sytuowanie obiektów o powierzchni powyżej 2000 m2, co oznacza, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p. plan miejscowy nie może przewidywać w tym zakresie żadnych odstępstw. Na koniec wskazać przyjdzie, że wyważenie dwóch wartości: ładu przestrzennego oraz uprawnień właściciela (użytkownika wieczystego) winno znaleźć odzwierciedlenie w treści przyjętej uchwały i, o ile nie dojdzie do nadmiernego ograniczenia uprawnień właściciela, to treść ustaleń planu pozostaje w takim zakresie dlań wiążąca i nie da się na tej podstawie, w sposób zasadny, formułować roszczenia o zmianę przyjętych ustaleń. Nie można więc skutecznie kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 337/12). Analiza treści zaskarżonej uchwały, poza zasygnalizowanymi wyżej wyjątkami, nie dała podstaw do stwierdzenia, że w pozostałym zakresie rozwiązania przyjęte w planie miejscowym w sposób nadmierny i nieuzasadniony ograniczałyby prawa właścicieli nieruchomości. Mając wszystko powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2013 r. poz. 3612 weszła w życie po upływie 30 dni od daty publikacji). W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. OPS 1/00 (ONSA z 2000 r., Nr 4, poz. 134), zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania. Zaskarżony akt utraci jednak moc z chwilą uprawomocnienia się tego wyroku. Z kolei o kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku stosownego wniosku w tym przedmiocie (art. 210 § 1 P.p.s.a.). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl