II SA/Gl 1514/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu J.L. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. [...] w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz J.L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], przywołując art. 151 § 1 ust. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej k.p.a.), uchylił na wniosek J. L. i in. ostateczną decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r., w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej położonej w P. przy ul. [...]. Wojewoda Śląski w dniu [...] r., po rozpatrzeniu odwołania "A." Sp. z o.o., wydał na podstawie art. 138 §2 k.p.a. decyzję nr [...], którą uchylił decyzję Starosty [...] z [...] r. jw. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m. in., że przesłanką materialnoprawną, uzasadniającą wznowienie postępowania był fakt naruszenia przez organ I instancji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm., dalej "p.b."), przez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji, która narusza uzasadniony interes wnioskodawców w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji. W postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowych telefonii komórkowej krąg stron ustalany jest na podstawie "analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej", która stanowi załącznik do projektu budowlanego. Do dnia 31 grudnia 2019 r. analiza ta opracowywana była na podstawie Rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 193, poz. 1883). W dniu 1 stycznia 2020 r. weszło w życie nowe Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448), które zwiększyło wartości dopuszczalnej gęstości mocy dla poszczególnych zakresów częstotliwości pola elektromagnetycznego, co powoduje, że dostarczona przez inwestora analiza rozkładu pól elektromagnetycznych jest nieaktualna. To zaś prowadzi do błędnego (nieaktualnego) określenia stron postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Powyższe powoduje, że organ I instancji jest zmuszony ponownie ustalić krąg stron postępowania w oparciu o nowe rozporządzenie. Zdaniem organu odwoławczego ze względu na zmianę przepisów i wynikający z tego obowiązek zmiany kręgu stron postępowania nie ma możliwości dokonania przez organ odwoławczy merytorycznej oceny decyzji Starosty [...] z [...] r. Dlatego też organ II instancji wydał decyzję kasatoryjną. Ze względu na zmianę stanu prawnego uzasadnione jest odstąpienie od zastosowania wskazań wyroku NSA z 21 listopada 2019 r., II OSK 158/18, bowiem krąg stron postępowania jest obecnie ustalany w oparciu o inne przepisy, niż obowiązujące w dacie orzekania przez NSA. Pismem z dnia 3 listopada 2021 r. J. L. (dalej jako: strona, skarżąca), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła sprzeciw od ww. decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej pomimo faktu, że obszar oddziaływania obiektu, tak jak w poprzednim stanie prawnym, nadal będzie obejmował działkę skarżącej. Ponadto organ nie udowodnił, że nie można zastosować art. 136 k.p.a. i to w sytuacji, w której zmiana przepisów prawa nie ma jakiegokolwiek wpływu na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu. Nieprawidłowo też przyjęto, że powaga rzeczy osądzonej zawarta w prawomocnym wyroku została zniesiona w sytuacji, w której obszar oddziaływania obiektu nie miał nic wspólnego z zasięgiem występowania pola elektromagnetycznego o wartościach ponadnormatywnych. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną. Sprzeciw okazał się być co do istoty zasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Organ odwoławczy pisze, że w czasie orzekania doszło do zmiany stanu prawnego, przez co w tych okolicznościach zbędnym jest na obecnym etapie postępowania dokonywanie merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy (s. 3 i 4 decyzji II instancji). Fakt nieuwzględnienia przez organ I instancji znowelizowanego stanu prawnego (który wszedł w życie na etapie po wydaniu decyzji), w ocenie organu odwoławczego stanowi kluczowy powód do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. W żadnej mierze jednak nie wykazano, by zmiana przepisów skutkowała koniecznością ponownego wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie nie każda zmiana przepisów w toku postępowania odwoławczego musi skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej i nie zawsze zasada dwuinstancyjności przy takiej zmianie byłaby naruszona. Przede wszystkim wskazać należy, że krąg stron był już ustalony w toku postępowania głównego oraz rozpoznawano sprawę w tym względzie w postępowaniu wznowieniowym, zainicjowanym w trybie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Strona pomięta w postępowaniu może bowiem skorzystać z możliwości wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.) i ma prawo złożyć stosowny wniosek. Jednocześnie, jak pokazuje praktyka wielu postepowań administracyjnych, nie każdy podmiot jest tym zainteresowany. W niniejszej sprawie stosowne wnioski zostały złożone. Postępowanie administracyjne trwało jednak bardzo długo, zatem nie dziwi, że w międzyczasie nastąpiła zmiana przepisów. Organ nie może przy tym czerpać korzyści z tak długotrwałego prowadzenia postępowania, w którym dopuszczono się uchybień, przez co sprawa ponownie jest rozpoznawana i uchylać się od merytorycznego jej rozpatrzenia. Skoro już tak ją prowadzono, należało dążyć do jej zakończenia. Zatem, to organ odwoławczy powinien wyraźnie wykazać, że w danej sprawie, z uwagi na jej charakter oraz zgromadzony materiał dowodowy zmiana wprowadzona na etapie postępowania odwoławczego ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tego rodzaju ocena musi być dokonana na kanwie każdej sprawy, z uwzględnieniem zgromadzonych w sprawie konkretnych dokumentów. Zatem, "Zmiana stanu prawnego nie może uzasadniać niejako automatycznie wydania decyzji kasatoryjnej z powołaniem się na zasadę dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a." (wyrok NSA z 16 października 2018 r., II OSK 2543/16). Skoro wydanie decyzji kasatoryjnej powinno być traktowane wyjątkowo, to musi być poprzedzone dokładnymi i przekonującymi rozważaniami w tym zakresie. Organ odwoławczy, jako organ merytoryczny, może dołączyć dokumentację, którą uważa za niezbędną i dopiero po jej lekturze będzie mógł stwierdzić, jaki jest jej wpływ na sprawę. Może się bowiem okazać, że żadnego istotnego wpływu nie ma. Przy tym Sąd nie może dokonywać takich ocen za organ, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd nie może dokonywać oceny merytorycznej poszczególnych dowodów, w sytuacji kiedy oceny takiej nie dokonał sam organ. Nadto, ocena merytoryczna może być dokonana, gdy postępowanie przed organem nie zawiera istotnych uchybień. Odniesienie się w sposób wiążący do kwestii materialnych (np. co do obszaru oddziaływania inwestycji), szeroko w sprzeciwie opisywanych, nie jest tu możliwe, z uwagi na charakter postępowania zainicjowanego sprzeciwem. Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w zarzutach (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego. Po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.), i to w składzie jednoosobowym (art. 64d §1 w zw. z art. 16 §2 p.p.s.a.), gdy podstawą jest orzekanie trzyosobowo (art. 16 §1 p.p.s.a.), mogłoby naruszyć prawa takich stron, które w postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Dlatego ustawodawca w taki sposób ukształtował procedurę sądowoadministracyjną i wyłączył w ramach rozpoznania sprzeciwu możliwość wiążącego orzekania w aspektach wykraczających poza treść art. 138 §2 k.p.a. Wszystkie te uchybienia art. 138 §2 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia. Należy dążyć do możliwie szybkiego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy w sposób merytoryczny. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.