II SA/Gl 1518/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. decyzją z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku (t.j. Dz. U. z 2010 roku nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał inwestorce M. L. sporządzenie i przedłożenie w terminie do dnia 31 marca 2014 roku projektu budowlanego zamiennego w związku z realizacją nadbudowy, przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne budynku mieszkalnego na działce nr 1, przy ul. [...] w D.. Na skutek odwołania A. K.W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] roku uchylił decyzję organu I instancji w zakresie terminu wykonania obowiązku i orzekł w tej kwestii, a w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Po uzupełnieniach M. L. złożyła przy piśmie z dnia [...] roku cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany jako "PINB") w D. decyzją nr [...] z dnia [...]roku zatwierdził złożony zamienny projekt budowlany, zezwolił na wznowienie robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego na działce nr 1 oraz nałożył na inwestorkę M. L. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr 1. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 roku. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że po sprawdzeniu projekt zamienny przyjął bez uwag. Projekt ten został sporządzony przez K. K. (up. bud. [...],[...]), W. K. (upr. bud. [...],[...]) a sprawdzony przez J. W. (upr. bud. [...],[...]), W. L. (upr. bud. [...],[...]) i S. G. (upr. bud. [...],[...]), a projektanci i sprawdzający dołączyli oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Od tej decyzji odwołanie, sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła A. K.W. (właścicielka działki nr 2 przy ul. [...]). Domagała się uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. Twierdziła, że decyzja ta narusza art. 32 Prawa budowlanego z 1994 roku (bez wskazania jednostek redakcyjnych tego przepisu) w szczególności przez brak zgody sąsiadów do dysponowania nieruchomością w sposób wynikający z zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej inwestycja, której dotyczy decyzja w sposób istotny oddziałowuje na nieruchomość skarżącej, a na jej wydanie nigdy nie wyraziła zgody. Zgoda wcześniej wyrażona – zdaniem odwołującej się – utraciła moc – wobec zrealizowania zupełnie innego obiektu. Skoro zatem inwestor nie dysponuje "zgodą" na nową budowę, którą zamierza zrealizować w oparciu o projekt zamienny to prawidłowym rozstrzygnięciem powinna być odmowa udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wskazała także, że projekt zamienny nie zawiera w szczególności warstwy opisowej "oraz niezbędnej przebudowy na budynku sąsiednim" – a to jest teren sporny między stronami. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany jako "[...] WINB") zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazał na cel postępowania naprawczego, jakim jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem a w związku z tym zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona praw osób trzecich. Następnie organ podał, że po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego organ właściwy jest zobowiązany do dokonania jego merytorycznej oceny pod kątem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zobowiązana M. L. przedłożyła zamienny projekt budowlany z którego wynika, że zmiana wysokości nowej ściany szczytowej w granicy sąsiedzkiej powoduje konieczność podwyższenia komina na budynku sąsiednim (należącym do odwołującej się) o 1,80 cm. W efekcie zrealizowania przedmiotowej inwestycji zgodnie z projektem zamiennym dojdzie do niezgodności z § 142 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczącym wyprowadzenia przewodów kominowych ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. Wybudowanie przez inwestorkę spornego budynku w sposób odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego sprawiło, że w przypadku budynku sąsiedniego nie są zachowane warunki techniczne. Oznacza to, że projekt zamienny jest niezgodny z warunkami technicznymi. ani organ nadzoru budowlanego, ani inwestor nie są władni nakazać właścicielowi sąsiedniej nieruchomości wykonania określonych robót budowlanych, które sanowałyby niezgodność wykonanego sąsiedniego budynku z przepisami prawa. Ewentualne dostosowanie wysokości komina na budynku sąsiednim do przedmiotowej inwestycji może nastąpić jedynie w wyniku oddzielnej umowy cywilnoprawnej pomiędzy właścicielami sąsiadujących nieruchomości. Projekt zamienny nie spełnia więc wymogów w zakresie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich – art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Rozwiązaniem byłoby wykonanie robót budowlanych w budynku sąsiednim, ale trzeba brać pod uwagę, że został on zrealizowany jako pierwszy i dopiero realizacja spornej inwestycji spowodowała, że nie spełnia on wymogów techniczno-budowlanych. Przedłożony projekt zamienny wskazuje na zakres robót, mających na celu wyeliminowanie ewentualnych zakłóceń ciągu przez wykonanie robót w budynku sąsiednim, na co inwestorka nie uzyskała zgody. Stwierdzenie naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zwalnia organ odwoławczy od kompleksowej oceny projektu zamiennego bowiem nawet dochowanie innych wymogów Prawa budowlanego nie może doprowadzić do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji (por. II SA/Gl 1800/13). Skargę na decyzję [...] WINB złożyła M. L. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 kpa przez pominięcie okoliczności, że posiada ona zgodę A. K.W. na podwyższenie komina na nieruchomości położonej przy [...] w D. oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ocenę projektu zamiennego przy uwzględnieniu kryteriów nie przewidzianych przez ustawę, a więc naruszenie także art. 7 kpa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała na zgodę A. K.W. z dnia [...] roku na podwyższenie komina przy ul. [...], a nadto – w ocenie skarżącej – organ odwoławczy stwierdzając niezgodność projektu zamiennego z przepisami techniczno-budowlanymi w sposób rażący wykroczył poza zakres przyznanej mu ustawą kompetencji (bowiem jego kontrola ograniczona jest art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego) - tu powołano wyrok II SA/Po 164/13 oraz wyrok II OSK 2322/12. Skoro organ nie zakwestionował zgodności projektu zamiennego z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a w aktach znajduje się stosowne oświadczenie projektanta, to organ ten był zobowiązany do zatwierdzenia projektu zamiennego. Skarżąca zakwestionowała także stanowisko organu odwoławczego co do ustalonego jej obowiązku uzyskania zgody A. K.W. na podwyższenie kominów jako warunku koniecznego do zatwierdzenia projektu zamiennego bowiem oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi części projektu budowlanego, podobnie jak umowa cywilnoprawna między A.K.W. a skarżącą. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2015 roku – II SA/Gl 1518/14 oddalono wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 roku strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zdaniem składu orzekającego zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że M. L. (skarżąca) uzyskała w dniu [...] roku pozwolenie na budowę obejmujące nadbudowę, przebudowę i rozbudowę ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne istniejącej kamienicy usytuowanej w D., przy ul. [...] na działce nr 1, k.m. [...]. W dniu [...]roku (zawiadomienie z [...]roku) na wniosek A. K.W. (uczestniczka postępowania, właścicielka działki nr 2, k.m. [...], przy ul. [...] w D.) zostało wszczęte postępowanie w stosunku do robót budowlanych objętych ostateczną decyzją z dnia [...]r. w przedmiocie realizacji tych robót niezgodnie z zatwierdzonym (decyzja z dnia [...]roku) projektem budowlanym. W tym postępowaniu po stwierdzeniu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją z dnia [...]roku PINB w D. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zobowiązał (inwestorkę) M. L. do złożenia zamiennego projektu budowlanego pn. nadbudowa, przebudowa i rozbudowa ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne istniejącej kamienicy na działce nr 1 przy ul. [...] uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a decyzja ta została przez [...]WINB (decyzja z dnia [...]roku) utrzymana w mocy w zakresie zobowiązania inwestorki do złożenia zamiennego projektu budowlanego i zmieniona w zakresie terminu wykonania tego obowiązku. Z kolei decyzją z dnia [...]roku Prezydent Miasta D. uchylił własną decyzję z dnia [...] roku o pozwoleniu na budowę wydaną na rzecz M. L. (art. 36 ust. 2 Prawa budowlanego). Wykonując decyzję z dnia [...]roku M. L. przedłożyła cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego, który został zatwierdzony na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, decyzję poprzedzającą zaskarżoną decyzję z dnia [...]roku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w D.. Samo złożenie przez inwestorkę (tu M. L.) projektu budowlanego zamiennego nie obliguje organu właściwego do wydania decyzji o zatwierdzeniu tego projektu (por. II OSK 342/11 – Lex nr 1404645). Samo brzmienie tego przepisu (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego), stanowiącego o tym, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jednoznacznie przesądza o tym, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna (por. II OSK 801/07 – Lex nr 483207). Z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że po przedstawieniu przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego, obowiązkiem tego organu jest dokonanie jego merytorycznej oceny pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc zgodności tego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego oraz okoliczności wskazanych w art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Istotnie art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ był uprawniony do badania projektu pod kątem zgodności z przepisami technicznymi, został uchylony przez ustawę z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718 ze zm.) w związku z tym pojawiły się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądy (por. wyrok NSA – II OSK 44/72), zgodnie z którym organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu (w tym zamiennego) z przepisami techniczno-budowlanymi (jego uprawnienie ogranicza art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). Taka kontrola bowiem oznaczałaby przywrócenie kontroli o której mowa w uchylonym art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego. Uchylenie art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego koresponduje bowiem z przewidzianą w Prawie budowlanym szeroką odpowiedzialnością projektanta. Należy jednak zauważyć, że mimo wyłączenia w art. 35 Prawa budowlanego możliwości badania projektu budowlanego (zamiennego) pod kątem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, powstał w mocy art. 81 ust. 1 pkt 1 litera c Prawa budowlanego określający podstawowe obowiązki organów nadzoru budowlanego do których należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (Z. Kostka, Prawo budowlane, Komentarz, Gdańsk 2007, str. 119). Nie uchylono także art. 5 ust. 1, a w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że obiekty budowlane należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, a z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 obowiązek poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Przepis art. 5 znajduje się przy tym w rozdziale 1 Prawa budowlanego "Przepisy ogólne", a więc wywiera on wpływ na sposób wykładni przepisów zamieszczonych w kolejnych rozdziałach Prawa budowlanego. Art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi o projektowaniu i budowie obiektu budowlanego, który ma być zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, natomiast obowiązek poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich należy – w ocenie Sądu – rozumieć jako poszanowanie interesów mających umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. O naruszeniu interesów osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy prawa (por. NSA – II OSK 960/09). Spór w sprawie dotyczył oświadczenia uczestniczki postępowania z dnia [...] roku (jego skuteczności w niniejszym postępowaniu) oraz możliwości badania przez organ zgodności projektu architektoniczno-budowlanego (zamiennego) z przepisami techniczno-budowlanymi. Co do pierwszego zagadnienia skład orzekający podziela stanowisko organu odwoławczego. Oświadczenie z dnia [...]roku zostało złożone na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...]roku). Świadczy o tym nie tylko data tego oświadczenia ale i jego treść oraz skierowanie do organu architektoniczno-budowlanego. Natomiast postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę jest odrębnym i niezależnym postępowaniem od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i dlatego oświadczenie z dnia [...]roku, jako dotyczące innej sprawy, nie jest skuteczne w postępowaniu zakończonym aktualnie zaskarżoną decyzją. Przechodząc do kwestii drugiej trzeba powtórzyć, że inwestorka (skarżąca) złożyła zamienny projekt spornej inwestycji. Z tego projektu (w aktach sprawy) wynika zmiana wysokości nowej ściany szczytowej w granicy sąsiedzkiej (z działką nr 2) powoduje konieczność podwyższenia komina na budynku sąsiednim (usytuowanym na działce nr 2) o 1,80 cm. W następstwie zrealizowania spornej inwestycji zachodzi więc niezgodność z § 142 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002 roku, dotyczącym wyprowadzenia przewodów kominowych ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu, czyli występuje niezgodność z Polską Normą PN-89/B-10425. Co do zasady stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne (art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 roku o normalizacji), jednakże stosowanie Polskich Norm, które zostały powołane w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 roku, jest obowiązkowe (por. II SA/Sz 485/12). Oznacza to, że złożony projekt zamienny jest niezgodny z warunkami technicznymi do stwierdzenia czego organ był uprawniony na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Sporna inwestycja winna być bowiem dostosowana do już istniejącej zabudowy, natomiast organ nadzoru budowlanego nie jest władny nakazać właścicielowi nieruchomości sąsiedniej wykonanie określonych robót budowlanych, które sanowałyby niezgodność wykonanego sąsiedniego budynku z przepisami prawa. Złożony projekt zamienny wskazuje na zakres robót mających na celu wyeliminowanie ewentualnych zakłóceń ciągu przez wykonanie robót w sąsiednim budynku, a to nie jest możliwe bez zgody właściciela, której inwestorka nie posiada. Ponieważ Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego co do oświadczenia z dnia [...] roku i uznał, że organ miał uprawnienia do kontroli złożonego projektu zamiennego co do jego zgodności z warunkami technicznymi skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.). sw