II SA/Gl 1520/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi "A" w J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego Zarządu kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 22 maja 2014r. F. O., działający w imieniu własnym oraz mieszkańców ulicy [...] i [...] w J., powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J., dalej PINB w J., o popełnieniu przestępstwa samowoli budowlanej podczas budowy drogi "łącznika ulic [...] – [...]". W treści pisma wskazał, że sporna inwestycja przebiega w strefie ochronnej ujęć wody pitnej bez stosownego odwodnienia i odpowiedniej infrastruktury, co stanowi zagrożenie skażeniem i katastrofą ekologiczną. Podniósł również, że istnieje duże prawdopodobieństwo przekroczenia dopuszczalnego hałasu i norm skażenia powietrza spowodowanego ruchem pojazdów w terenie zabudowanym. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] PINB w J. wstrzymał "A" w J., dalej "A" w J., dalszą realizację robót budowlanych polegających na wykonaniu: podbudowy wraz z zagęszczeniem, krawężników na podbudowie betonowej z oporem oraz zjazdów z ul. [...] w J. na odcinku ok. 200m od ul. [...] prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W treści uzasadnienia organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania oraz dokonanej kontroli w terenie stwierdzono, że na drodze ul. [...] wykonywane są przez "A" w J. roboty budowlane polegające de facto na budowie nowej drogi na co zdaniem organu wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W wyniku wniesionego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej [...]WINB postanowieniem z dnia [...] r., uchylił zaskarżone postanowienie. Jednocześnie wskazał, że PINB w J. dokonał błędnej kwalifikacji robót będących przedmiotem postępowania, bowiem sporna droga istniała już wcześniej, miała jedynie inny charakter i parametry techniczne. Zdaniem organu odwoławczego roboty, które nie zmieniają przebiegu drogi ani nie naruszają granicy istniejącego pasa drogowego, a mają na celu polepszenie właściwości technicznych i użytkowych drogi stanowią nie budowę nowej drogi, ale przebudowę drogi istniejącej. [...]WINB stwierdził nadto, że jest to pogląd zgodny z definicją legalną przebudowy drogi, która znajduje się w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. 2013, poz. 260 z późn. zm.), a prace te są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wymagały jedynie zgłoszenia, które zostało dokonane przez inwestora. W związku z powyższym zdaniem organu II instancji postępowanie w sprawie legalności spornych robót budowlanych należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, jednakże przed dokonaniem powyższego organ powiatowy winien jeszcze zbadać, czy roboty prowadzone są zgodnie z dokumentacją przedłożoną przez inwestora do ich zgłoszenia, gdyż ewentualne nieprawidłowości mogłyby skutkować koniecznością wdrożenia procedury naprawczej. Postanowieniem z dnia [...] r. PINB w J., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 1409 z późn. zm.) nałożył na "A" w J. obowiązek przedstawienia oceny stanu technicznego wykonanych robót nie ujętych w zgłoszeniu lub bez wymaganego zezwolenia w terminie do 31 października 2014r. Uzasadniając postanowienie organ wskazał, że wykonana nawierzchnia nie pokrywa się ze śladem dotychczas istniejącej drogi, nadto istnieją rozbieżności pomiędzy faktycznie wykonanymi robotami budowlanymi, a złożoną dokumentacją. Dlatego też w celu stwierdzenia jakości wykonanych robót i podjęcia postępowania legalizacyjnego niezbędne jest sporządzenie oceny stanu technicznego, która pozwoli ustalić spełnienie wymogów obowiązujących przepisów prawa. Organ podkreślił również, że wykonanie robót nie ujętych w dokonanym zgłoszeniu oraz brak zabezpieczenia istniejących sieci budzi wątpliwości, co do prawidłowości wykonanych robót oraz wykonania zjazdów z naruszeniem przepisów art. 28 Prawa budowlanego. Od powyższego postanowienia "A" w J. pismem z dnia 5 września 2014r. wniósł zażalenie, w którym zarzucił: - błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że "A" w J. wykonał zjazdy nie wskazane w zgłoszeniu, wykonał nawierzchnię w zakresie większym niż dotychczas istniejący, zobowiązany był do wykonania zabezpieczeń sieci uzbrojenia terenu oraz, że zakres wykonanych prac jest rozbieżny w stosunku do dokonanego zgłoszenia; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 81c Prawa budowlanego poprzez nakazanie jego zastosowania; - wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, jak również brak wyczerpującego uzasadnienia. Uzasadniając zarzuty zawarte w zażaleniu stwierdził, że dokonując zgłoszenia przedłożył pismo przewodnie, w którym dokładnie wskazał numery działek, na których ma być dokonana przebudowa drogi wraz z załącznikiem mapowym zawierającym zakres robót. Podkreślił również, że organ nadzoru budowlanego mylnie uznał, że prace wskazane na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik mapowy obejmują swym zakresem cały projekt przebudowy drogi, a jest to tylko i wyłącznie mapa miejsca prowadzenia prac na wskazanych w zgłoszeniu działkach. Dodatkowo podniósł, że nie wykonywał on żadnych zjazdów, gdyż muszą one mieć odpowiednie parametry techniczne, a wykonane prace objęły swym zakresem czynności polegające na polepszeniu właściwości technicznych i użytkowych drogi, które nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto zdaniem odwołującego się organ budowlany nie podjął działań mających na celu wyczerpujące ustalenie zaistniałych wątpliwości i przerzucił na stronę ciążący na nim obowiązek. Wskazał, że obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego ma charakter wyjątkowy i powinien być wykorzystywany jedynie, gdy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków rozstrzygnąć powstałych wątpliwości, przy czym należy wykazać na czym polegają powstałe wątpliwości. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...],[...]WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W treści uzasadnienia przywołał treść art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wskazując, że kluczowe jest w tym przepisie pojęcie "uzasadnionych wątpliwości", które implikuje, iż postanowienie wydane w oparciu o ten przepis musi być poprzedzone innymi czynnościami dowodowymi, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a., w wyniku których organ nie jest w stanie całkowicie samodzielnie ocenić okoliczności sprawy oraz wydać merytorycznego rozstrzygnięcia i musi posiłkować się opinią biegłego. Zdaniem [...]WINB organ I instancji prawidłowo zastosował powyższą instytucję, choć nie wszystkie kwestie wymienione przez organ dla uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia stanowią faktycznie istotne wątpliwości w rozumieniu zastosowanego przepisu, a kwestią, która powinna m.in. podlegać samodzielnej ocenie przez organ I instancji jest sprawa rzekomej realizacji drogi poza granicami pasa drogowego. Organ II instancji podkreślił nadto, że pozostałe kwestie podnoszone przez PINB w J. w uzasadnieniu postanowienia, w szczególności brak zabezpieczenia przebiegających w bezpośrednim sąsiedztwie prowadzonych robót sieci, nie mogą być zbadane przez organ w wystarczającym stopniu we własnym zakresie co rodzi konieczność nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu II instancji wniósł "A" w J. powtarzając zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, dodatkowo wskazując, że organ w sposób nieprecyzyjny określił zakres badania technicznego, co uniemożliwia jego wykonanie. Dodatkowo skarżący zarzucił, że organ nie zbadał jakie jest natężenie ruchu na drodze i czy w związku z tym konieczne jest zabezpieczenie istniejących sieci. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie uczestnik postępowania F. O. wniósł o oddalenie skargi oraz zbadanie sprawy w kontekście wybudowania spornej drogi bez wymaganego zezwolenia oraz w sposób nieprawidłowy, biorąc pod uwagę występujące na spornej drodze natężenie ruchu. Dodatkowo podkreślił, że droga nie powinna być wybudowana na terenie, na którym biegną instalacje wodne i elektryczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że w art. 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2013r. poz.1409 z późn. zm.) ustawodawca przyznał organom nadzoru budowlanego prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. Otrzymane informacje oraz dokumenty nie zawsze będą wystarczające dla prawidłowego ocenienia przez organ nadzoru budowlanego stanu sprawy, dlatego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wykonywanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego organ, na podstawie powyższego przepisu, może nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Obowiązek ten jest nakładany w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Przyjęcie formy aktu administracyjnego oznacza, że uprawnione do nakładania obowiązków są organy, przed którymi toczy się postępowanie administracyjne (vide: komentarz do art. 81 c - R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II). Trzeba mieć na uwadze, że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji powinien rozstrzygać we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Z tych właśnie względów omawiany przepis nie może być nadużywany (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Kr 351/07). Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia. Przerzucenie na strony obowiązku sporządzenia ekspertyzy, bez dokonania ustaleń w ramach własnych kompetencji nie może zostać uznane za prawidłowe. Takie postępowanie może naruszać zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej, po których działaniu obywatel ma prawo spodziewać się przewidywalności, a także podejmowania kroków mających uzasadnienie w stanie prawnym i faktycznym, prowadzących do sprawnego przeprowadzenia toczącego się postępowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Ol 875/11). Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że nie każda wątpliwość w toku procesu budowlanego lub też po jego ustaniu – w stosunku do obiektu budowlanego lub robót budowlanych, daje podstawę do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego. Podstawę taką stanowią jedynie wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Dlatego też celem nałożenia na inwestora określonych obowiązków nie może być ustalenie stanu robót pod względem ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Temu celowi nie służy bowiem postanowienie wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, lecz ewentualne postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 tej ustawy wszczęte w sytuacji zaistnienia określonych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Gl 222/09). Ekspertyza lub ocena, której obowiązkiem przedłożenia można obarczyć stronę służy bowiem konkretnemu celowi, określonemu w przepisach prawa, a nie jest celem samym w sobie. Dlatego też organ pierwszej instancji powinien był ustalić czy wykonane przez inwestora roboty budowlane były prowadzone w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie i czy nie doszło do przekroczenia zakresu tego zgłoszenia. Tym bardziej, że taki kierunek postępowania wskazał już wcześniej [...]WINB w postanowieniu z dnia [...] r. W przypadku potwierdzenia faktu wykonania przez inwestora robót budowlanych nie objętych zgłoszeniem, należało wskazać konkretne roboty i odnieść je do treści zgłoszenia. Następnie przeprowadzić postępowanie naprawcze w ramach którego należało dokonać ustaleń w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami prawa, co powinien dokonać organ w ramach posiadanych kompetencji. W tym miejscu należy podkreślić, przychylając się do zarzutu strony skarżącej, że niedopuszczalne jest nałożenie obowiązku sporządzenia oceny technicznej bez wskazania konkretnego zakresu tej oceny. Z uwagi bowiem na użycie w art. 81c ust. 2 nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej lub ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie tego przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2015r., sygn. akt II OSK 2068/13). Należy ponadto wspomnieć, że zasadność sporządzenia ekspertyzy musi wynikać z konkretnych ustaleń organu. W sytuacji gdy w obrębie pasa drogowego znajdują się instalacje (wodne, energetyczne i inne) należało ustalić i wskazać jakie przepisy regulują te kwestie, a następnie jeżeli powstanie uzasadniona wątpliwość co do spełnienia wymogów technicznych drogi w tym zakresie można nałożyć na stronę obowiązek sporządzenia opinii oceniającej wykonane roboty budowlane. Konieczne wydaje się również zwrócenie uwagi na treść przedłożonych przez stronę skarżącą pism zawierających stanowiska właścicieli sieci znajdujących się w obrębie pasa drogowego. W powołanych pismach "C" stwierdza, że sieć gazowa przebiega poza obrysem zmodernizowanej drogi a przejścia przyłączy pod drogą posadowione są na wymaganej głębokości. Natomiast "Z" S.A. nie zgłasza zastrzeżeń do pozostawienia infrastruktury elektroenergetycznej pod zmodernizowaną drogą. Z kolei "F" wskazuje jedynie, że podejmowanie robót w sąsiedztwie sieci wodociągowej wymaga powiadomienia służb właściciela sieci. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.