II SA/Gl 1526/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu K.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 182 ust. 3, art. 193 ust. 1 pkt 1, art. 193 ust. 1a, art. 193 ust. 2 i art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 821 ze zm., dalej jako: u.w.r.), odmówił odstąpienia od ustalenia od K. S. (dalej: skarżący, strona) opłaty za pobyt jego córki N. S. w rodzinnej pieczy zastępczej, tj. w rodzinie zastępczej spokrewnionej od dnia 1 marca 2021 r. do 28 lutego 2022 r. W uzasadnieniu podano m. in., że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, natomiast dzieci: N. S. i K. S., przebywają w rodzinnej pieczy zastępczej, tj. w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Strona otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 5.549,43 zł miesięcznie (od dnia 1 marca 2020 roku). Zainteresowany płaci alimenty na rzecz małoletnich w łącznej wysokości 500 zł miesięcznie (w kwocie po 250 zł na każde dziecko). Płacenie alimentów nie zwalnia rodziców biologicznych od obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Strona podnosi, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (posiada legitymację osoby niepełnosprawnej), jest osobą w podeszłym wieku (69 lat), cierpi na wiele ciężkich, długotrwałych chorób. Organ zwraca uwagę, że część schorzeń, które przywołuje strona, znajduje potwierdzenie jedynie w postaci zaświadczeń wydanych kilka lat wcześniej. Przesłanki te jednak nie mogą stanowić wyłącznej, obligatoryjnej podstawy do odstąpienia od ustalenia odpłatności w całości. Z przedłożonej przez stronę dokumentacji nie wynika, aby w ostatnim czasie w sytuacji życiowej strony zaistniały nagłe zdarzenia losowe powodujące ponoszenie dodatkowych, niespodziewanych kosztów, czy też innych dodatkowych kosztów, obciążających budżet domowy zainteresowanego. Dochód strony, po odliczeniu alimentów w łącznej wysokości 500 zł, stanowiący kwotę 5.049,43 zł, przekracza kwotę dochodu osoby prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe zobowiązanej do ponoszenia opłaty, określoną uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w C. z dnia [...] roku w sprawie warunków umarzania, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z [...] roku, poz. [...]). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona. Zarzucono m. in. naruszenie art. 7, 8, 10 §1, 24 §3, 77 §1, 81, 124 §1 pkt 8 k.p.a., art. 194 ust. 3 u.w.r., w tym uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu, niewyjaśnienie przez organ I instancji wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nierówne traktowanie strony odwołującej się i matki dziecka, stronniczość pracownika organu oraz niewłaściwą interpretację przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano m. in., że decyzja organu I instancji została oparta o analizę przesłanek wynikających z uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...]. Z dniem [...] lipca 2021 r. powyższa uchwała utraciła moc obowiązującą, ze względu na wejście w życie nowej uchwały w tym przedmiocie, tj. uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z [...] r., poz. [...], dalej jako: "uchwała z [...]r."). Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z § 7 ust. 2 uchwały z [...] r. do spraw wszczętych i nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy uchwały z [...] r. Mając na względzie fakt, że w dniu orzekania przez SKO doszło do zmiany stanu prawnego, albowiem uchwała, na podstawie której orzekał organ I instancji utraciła moc obowiązującą, organ odwoławczy doszedł do wniosku, że koniecznym stało się uchylenie kontrolowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wobec tego zbędnym jest dokonywanie merytorycznej oceny sprawy. Wskazał jednak, że bezzasadne są zarzuty skarżącego co do nierównego traktowania jego i matki dziecka, jak również co do braku wyłączenia pracownika organu I instancji od rozpoznawania sprawy. Pismem z dnia 9 listopada 2021 r. K. S. wniósł sprzeciw od ww. decyzji SKO. Zarzucił m. in. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z 6 k.p.a., art. 2 i 45 Konstytucji RP, poprzez brak wykazania spełnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanek art. 138 §2 k.p.a., tj. naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania oraz istotnego wpływu pozostałego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie. Zakwestionował też stanowisko organu II instancji co do konieczności stosowania w sprawie przepisów uchwały z [...] r., podważając przy tym przepisy tejże uchwały i sposób jej uchwalenia. Nadto skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 78 k.p.a., poprzez zaniechanie zbadania zasadności zarzutów podnoszonych przez skarżącego w treści odwołania i dalszych pism kierowanych do organu oraz naruszenie art. 78 k.p.a., poprzez pominięcie wniosków dowodowych, złożonych w odwołaniu. Zdaniem skarżącego pracownicy organu I instancji nie są bezstronni przy rozpoznawaniu jego spraw. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną. Sprzeciw okazał się być co do istoty zasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 §2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". SKO pisze, że w czasie orzekania przez organ odwoławczy doszło do zmiany stanu prawnego, bowiem uchwała, na podstawie której orzekał organ I instancji utraciła moc obowiązującą. SKO pisze w tych okolicznościach, że wobec tego zbędnym jest na obecnym etapie postępowania dokonywanie merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy (s. 5 decyzji). Fakt nieuwzględnienia przez organ I instancji znowelizowanego stanu prawnego (który wszedł w życie na etapie po wydaniu decyzji), w ocenie SKO stanowi kluczowy powód do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. SKO wskazuje, że skoro doszło do zmiany stanu prawnego, to organ odwoławczy zobligowany był do wydania decyzji kasatoryjnej. Jednakże SKO w żadnej mierze nie wskazuje, które dokładnie regulacje ww. uchwał, niezbędne do wydania prawidłowej decyzji, uległy zmianie, na ile są istotne i jak fakt ten przekłada się na rozpoznawaną sprawę. W szczególności nie wskazuje, czy zmiana przepisów skutkowałaby koniecznością ponownego wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i np. dołączenia dokumentacji uwzględniającej nowy stan prawny. Niewątpliwie nie każda zmiana przepisów w toku postępowania odwoławczego musi skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej i nie zawsze zasada dwuinstancyjności przy takiej zmianie byłaby naruszona. Przywołać w tym miejscu należy słuszny pogląd G. Łaszczycy, wyrażony w Komentarzu do art. 15 k.p.a. (LEX-el., teza 5): "Podobne wątpliwości wiążą się ze zmianą przepisów prawa. Jeżeli miała ona wymiar nieznaczny, organ odwoławczy podejmie w sprawie rozstrzygnięcie merytoryczne, natomiast w wypadku istotnej nowelizacji regulacji prawnej zasada dwuinstancyjności sprzeciwia się sięgnięciu do tego typu rozstrzygnięcia. Prowadziłoby to do pozbawienia strony możliwości kontroli odwoławczej orzeczenia wydanego z uwzględnieniem znowelizowanych przepisów prawa (...). Realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania służy konstrukcja art. 138 k.p.a. (...). Norma ta ukształtowała postępowanie przed organem II instancji zasadniczo jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również rozstrzygnięcia tego organu." Zatem, organ odwoławczy powinien wyraźnie wskazać, czy w danej sprawie, z uwagi na jej charakter oraz zgromadzony materiał dowodowy (który może w danym przypadku spełniać wymagania nie tylko dotychczasowych, ale i nowych przepisów), zmiana wprowadzona na etapie postępowania odwoławczego ma istotny wpływ na sprawę, czy takiego wpływu nie ma, albo czy jest on nieznaczny. Tego rodzaju ocena musi być dokonana na kanwie każdej sprawy, z uwzględnieniem zgromadzonych w sprawie konkretnych dokumentów. To organ odwoławczy powinien wskazać, które konkretnie dowody w świetle zmiany przepisów nie spełniają nowych wymagań, jakie konkretnie dowody organ pierwszej instancji ewentualnie będzie musiał dołączyć i dlaczego nie jest wystarczające dołączenie ich na etapie odwoławczym (innymi słowy, z jakich powodów ich dołączenie przez organ odwoławczy naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, jako że istotność dokumentów może być różna; por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 lipca 2016 r., II SA/Gl 360/16). Zatem, "Zmiana stanu prawnego nie może uzasadniać niejako automatycznie wydania decyzji kasatoryjnej z powołaniem się na zasadę dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. (wyrok NSA z 16 października 2018 r., II OSK 2543/16). Przy tym Sąd nie może dokonywać takich ocen za organ, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd nie może dokonywać oceny merytorycznej poszczególnych dowodów, w sytuacji kiedy oceny takiej nie dokonał sam organ. Nadto, ocena merytoryczna może być dokonana, gdy postępowanie przed organem nie zawiera istotnych uchybień. Skoro wydanie decyzji kasatoryjnej stanowi wyjątek od zasady (przy możliwości wydania np. orzeczenia reformatoryjnego, sprzyjającego szybkości postępowania – art. 12 k.p.a.), to powinno być poprzedzone dokładnymi i przekonującymi rozważaniami w tym zakresie. Odniesienie się w sposób wiążący do kwestii materialnych nie jest tu możliwe, z uwagi na charakter postępowania zainicjowanego sprzeciwem. Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 §2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie w zakresie podnoszonym w sprzeciwie (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego. Po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Obecnie Sąd nie może przesądzać treści rozstrzygnięcia organu. Wszystkie te uchybienia art. 138 §2 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia oraz dokonać szczegółowej analizy odwołania i zebranego materiału dowodowego, zarówno pod kątem ustaleń faktycznych, jak i prawnych. Jeśli zajdzie konieczność uzupełnienia postępowania pierwszoinstancyjnego, zalecenia muszą być konkretne i precyzyjne. Należy dążyć do załatwienia sprawy przez organ odwoławczy w sposób merytoryczny. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.