II SA/Gl 1526/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. H. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 września 2024 r. nr WINB-WOA.7722.204.2023.AJ/ZS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. W dniu 9 listopada 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynęło pismo L. W., zwanego dalej uczestnikiem postępowania, w którym zwrócił się o kontrolę legalności robót budowlanych polegających na utwardzeniu drogi koniecznej zlokalizowanej w L. przy ul. [...], na działce nr [...], wykonanych przez obecnie skarżącą M. H.. W toku postępowania administracyjnego zgromadzono liczne zdjęcia wskazujące na stan nieruchomości przed i w trakcie prowadzonych robót. Ustalono również, że na pasie gruntu o długości ok. 150 m i szerokości ok. 3 m wykonany został wykop o głębokości ok. 0,2 m. Z kolei na jego powierzchni zostały ułożone dwie warstwy tłucznia kamiennego: dolna warstwa tłucznia grubszego i górna warstwa tłucznia drobniejszego. Szerokość warstw tłucznia jest zróżnicowana i wynosi od 2,7 m do 3,3 m. Wzdłuż obrzeży tych warstw nie ma krawężników. Obrzeża te nie są regulowane, nie mają wyraźnych krawędzi, a tłuczeń kamienny wzdłuż nich przenika się z przyległym do nich gruntem. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2018 r. organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na skarżącą i uczestnika postępowania, obowiązek przedłożenia wymienionych w tym postanowieniu dokumentów. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej na powyższe postanowienie, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 9 listopada 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Skargę wniesioną przez skarżącą na to postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/GI 47/19. Sąd wskazał w uzasadnieniu tego wyroku, że wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, lecz organy administracji publicznej nieprawidłowo określiły krąg adresatów postanowienia. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną wywiedzioną przez skarżącą (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3506/19). Kontynuując postępowanie, organ I instancji postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2023 r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowej drogi i nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 listopada 2023 r., dokumentów dotyczących budowy, tj. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 725), czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżąca na przedmiotowej działce wybudowała obiekt budowlany, tj. drogę, bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Na potwierdzenie prawidłowości przyjętej kwalifikacji robót organ powołał się na ocenę prawną wynikającą z prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 47/19. W zażaleniu skarżąca zarzuciła, że organ I instancji naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, tj.: art. 3 pkt 3 i 7, art. 48 ust. 2 i 3, Prawa budowlanego, art. 4 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320) oraz art. 7, art. 10 w zw. z art. 40 § 2, art. 77 § 1 i 2 k.p.a. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2024 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 25 lipca 2024 r. ustalono, że utwardzenie obejmuje obszar na działce nr [...] od linii ogrodzeń działek nr [...], [...] oraz [...]. Obszar widocznego utwardzenia poza działką nr [...] jest jedynie utwardzeniem terenu działki budowlanej. W trakcie oględzin pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że przedmiotowe utwardzenie jest miejscami porośnięte trawą. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji z dnia 7 sierpnia 2023 r. w zakresie terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin realizacji zobowiązania - do dnia 31 grudnia 2024 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności organ odwoławczy zauważył, że do rozpatrzenia niniejszej sprawy należy stosować przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), której przepisy w zasadniczej części weszły w życie w dniu 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 tej ustawy do spraw uregulowanych Prawem budowlanym, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy Prawa budowlanego stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 11 stycznia 2018 r., tj. przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Stwierdził wobec tego, że samowola budowlana, co do zasady, skutkuje nakazem rozbiórki, który nie jest jednak orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał bowiem do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli tak, to właściwy organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. To zaś oznacza, że w istocie to, co ustawodawca statuuje jako zasadę, czyli nakaz rozbiórki, staje się wyjątkiem. Nakaz rozbiórki obiektu może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Podkreślił przy tym, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Organ odwoławczy, powołując się na postanowienie własne z dnia 9 listopada 2018 r. oraz wydane w tej sprawie wyroki sądów administracyjnych obu instancji, stwierdził, że wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania obiektu budowlanego - drogi. Wskazał, że na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., organy administracji publicznej są związane wyrażoną przez sądy w zapadłych w sprawie wyrokach oceną prawną. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że doszło do powstania samowoli budowlanej, wobec której należało wdrożyć postępowanie legalizacyjne. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o umorzenie postępowania. Podała, że organ nie wziął w ogóle pod uwagę tego, że wykonane prace stanowiły prace naprawcze, a tym samym nie stanowiły prac budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśniła, że droga była od zawsze utwardzana, w miarę możliwości technicznych, przez jej dziadków i rodziców, gruzem, kamieniami, tłuczniem, żużlem i innymi dostępnymi w danym okresie materiałami, a w 2004 r. droga została na całej jej długości i szerokości utwardzona przez Gminę L.. Nie zgodziła się także z twierdzeniem, że użycie walca drogowego spowodowało trwałe połączenie drogi z gruntem, które potwierdzałoby konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. W jej ocenie zakwalifikowanie wykonanych prac związanych z utrzymaniem drogi jako prac budowlanych lub budowy spowoduje że niemożliwe będzie utrzymywanie w należytym stanie jedynej drogi umożliwiającej dojazd do posesji. Zdaniem skarżącej organ nie wziął również pod uwagę tego, że część istniejącej drogi znajduje się na innych działkach budowlanych, w tym również na należącej do niej działce nr [...]. Wskazała na stronniczość organu opierającego się jedynie na twierdzeniach przedstawionych przez uczestnika postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaznaczyć na wstępie wypadnie, co zresztą nie budzi w sprawie wątpliwości, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych postanowień stanowił przepis art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. Stosownie do jego treści, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 3 pkt 1); dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3 pkt 2). Istotą sporu w niniejszej sprawie, w świetle zarzutów i twierdzeń skarżącej, jest charakter prac wykonanych w związku z utwardzeniem przedmiotowej drogi, co przesądza o zasadności zastosowania powyższej regulacji prawnej. O ile jednak w początkowej fazie postępowania administracyjnego kwestia ta mogła budzić wątpliwości i mogła być różnie postrzegana, o tyle od momentu, kiedy wyrok tut. Sądu z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 47/19, stał się prawomocny (tj. od chwili wydania przez NSA wyroku z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3506/19), kwalifikacja wykonanych robót budowlanych w związku z utwardzeniem przedmiotowej drogi, nie może podlegać dalszym dywagacjom. Zarówno bowiem organy orzekające w niniejszej sprawie, jak i obecnie rozpoznający skargę Sąd, są związane dokonaną w tamtych wyrokach oceną prawną. Przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu tegoż sądu, gdyż są nimi związane (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1404/13; z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). Dodatkowo, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powołane przepisy stanowią zakaz formułowania nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem i w istocie stanowią gwarancję przestrzegania przez organy związania oceną sprawy zawartą w orzeczeniu sądu administracyjnego, bez względu na poglądy co do oceny tej sprawy. Skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie przed organami administracji publicznej, jak i przed sądami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 47/19, dotyczącym uprzednio wydanego w niniejszej sprawie postanowienia, wywiódł, że wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można przyjąć, aby doszło do remontu ("korekty") istniejącej drogi. Bez znaczenia jest fakt, że przedmiotowy teren od lat stanowił trakt drogowy, który był jej zdaniem wybudowany ok. 1903 r. przez jej poprzedników prawnych. Brak jakichkolwiek podstaw prawnych do kwestionowała ustaleń faktycznych organów obydwu instancji co do zakresu robót budowlanych, wykonywanych przez skarżącą w 2017 r. Sąd wskazał również w powołanym wyroku, że nawet jeżeli uprzednio nawierzchnia traktu była utwardzana, to obecnie widoczny jest jedynie nowy materiał budowlany. Stąd też w najlepszym przypadku mówić można o odbudowie drogi, czyli budowie w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Sąd zaakcentował, że Prawo budowlane nie zawiera definicji drogi. Jednak jest oczywiste, że drogi nie można utożsamiać jedynie z drogą publiczną, o której mowa w art. 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu bez znaczenia prawnego jest też fakt, czy droga wyposażona jest w urządzenia techniczne, np. kanalizacja, oświetlenie. Wszak wiele dróg nie spełnia takich wymogów i jest jedynie utwardzonym gruntem. Utwardzenie gruntu działki budowlanej nie podlega rygorom prawa budowlanego. Jednak utwardzenie gruntu na długości ok. 150 m w pasie o szerokości ok. 3 m celem urządzenia dojazdu, stanowi budowę drogi, gdyż zasadniczą cechą jest długość takiej budowli. Jest zaś poza sporem, że skarżąca przed rozpoczęciem prac nie legitymowała się pozwoleniem na budowę. Przepis art. 289 § 1 Kodeksu cywilnego, nie zastępuje pozwolenia na budowę, lecz w określonych sytuacjach może stanowić podstawę do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako warunku legalizacji samowoli. Sąd zauważył jednocześnie, że przepis art. 52 Prawa budowlanego nakazuje nałożenie obowiązków w pierwszej kolejności na inwestora. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3506/19. Dodatkowo stwierdził, że w wyniku przeprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych doszło do powstania nowego obiektu budowlanego – drogi, o zupełnie innych parametrach technicznych i eksploatacyjnych niż droga dotychczasowa. Rozpoczęcie tych robót winno było być poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle powyższego, po wydaniu wspomnianych wyroków, ani organy nadzoru budowlanego, ani też sąd administracyjny, nie miały podstaw do odmiennej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Z kolei tak przesądzona kwalifikacja tych robót nakazywała organowi wdrożenie omówionej już wyżej procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2020 r. Dodać wypadnie, że kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej uprzednio przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). Podkreślić należy przy tym, że jeżeli sąd administracyjny - rozpatrując ponownie sprawę (czyli rozpatrując skargę na kolejne rozstrzygnięcie organu) - nie uwzględniłby oceny prawnej z wydanego wcześniej w tej samej sprawie wyroku, byłoby to naruszenie prawa stanowiące podstawę kasacyjną. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nasuwa się wniosek, że u podstawy postępowania najprawdopodobniej leży konflikt sąsiedzki, o czym świadczą liczne orzeczenia sądów powszechnych wydane w przedmiocie drogi koniecznej. Niezależnie od tego doszło jednak do powstania nieprawidłowości na gruncie przepisów Prawa budowlanego, co uzasadniało interwencję organów nadzoru budowlanego. Poza sporem pozostaje to, że droga stanowi jedyny trakt dojazdowy do nieruchomości należącej do skarżącej. Wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych nie spowoduje, iż skarżąca utraci prawną możliwość dojścia i dojazdu do domu. W wyniku wszczętej procedury legalizacyjnej może dojść do rozbiórki budowli, a tym samym pogorszenie standardu dojazdu do nieruchomości skarżącej, jednak pozostaje to bez wpływu na prawnorzeczowe uprawnienia skarżącej do tej drogi. W świetle powyższego zarzuty skargi okazały się niezasadne i zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa i brak jest podstaw do ich uchylenia, co skutkować musiało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Dodać wypadnie, iż powołane wyżej wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl