II SA/Gl 153/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 18 listopada 2024 r. nr SKOV/428/251/2024 w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa oddala skargę. Wójt Gminy B. decyzją z dnia 29 sierpnia 2024 r., znak [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 83a ust. 1 i ust. 2a, art. 83c ust. 1, ust. 3 i 4, art. 83d, art. 84, art. 85 i art. 86 ust. 1 pkt. 4 i 5 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1478 z późniejszymi zmianami – dalej: u.o.p.), art. 96 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.) i in., po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. (dalej: strona, skarżący): 1. Zezwolił na usunięcie jednego drzewa gatunku topola czarna o obwodzie pnia 265 cm, rosnącego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej [...], ul. [...] w R. (działka nr [...], w sąsiedztwie działki nr [...]), poprzez posadzenie w zamian dwóch drzew gatunku liściastego (np. lipa, klon, jarząb, brzoza, grab, jesion), dostosowanych do istniejących warunków przyrodniczych, o minimalnych obwodach pni na wysokości 100 cm - 8 cm (o właściwych proporcjach pomiędzy poszczególnymi częściami rośliny, z prawidłowo ukształtowaną koroną i systemem korzeniowym), w obrębie działki nr [...], położonej w R. (pas drogowy drogi wojewódzkiej [...], ul. [...]); 2. Orzekł o nienaliczaniu opłaty za usunięcie wymienionego w pkt. 1 drzewa - zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 4 i 5 u.o.p.; 3. Ustalił termin usunięcia wymienionego w pkt. 1 drzewa do 31 grudnia 2024 r. - poza okresem lęgowym ptaków, przypadającym na okres od 1 marca do 15 października; 4. Ustalił termin wykonania nasadzeń zastępczych do 30 kwietnia 2025 r. W uzasadnieniu podano m. in., że drzewo w chwili obecnej stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego odbywającego się w obrębie drogi wojewódzkiej oraz dla napowietrznej linii energetycznej. Organ nie podzielił argumentów przytoczonych we wniosku w przedmiocie odstąpienia od obowiązku nasadzeń zastępczych, ponieważ szerokość pasa zieleni przy drodze zapewnia właściwe warunki siedliskowe dla młodych drzew oraz pozwala na lokalizację drzew w sposób, który nie zakłóci funkcjonalności drogi i nie wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W odwołaniu strona nie zgodziła się z ww. decyzją. Zarzucono m. in. że szerokość pasów drogowych nie pozwala na nasadzenie nowych drzew bez stworzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego. W przypadku nasadzeń zastępczych niebanalną rolę odgrywa specyfika terenu, na której mają one być wykonane. Takim terenem o daleko posuniętej specyfice, bowiem wykazującym ze względu na jego przeznaczenie oraz wymogi bezpieczeństwa jego użytkowników cechy szczególne, jest pas drogowy. Prawnie dopuszczalna praktyka dokonywania nasadzeń w pasach drogowych przyczynia się do zmniejszenia bezpieczeństwa użytkowników dróg. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (dalej SKO) decyzją z dnia 18 listopada 2024 r., znak SKOV/428/251/2024, działając na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że to organ decyduje, czy dla środowiska kompensacja przyrodnicza jest bardziej korzystna, czy też korzystniejszym rozwiązaniem jest uiszczenie opłaty za usunięcie drzewa. Organ I instancji rozważył i uzasadnił wartość przyrodniczą drzew, funkcje, jakie pełnią w ekosystemie, wartość kulturową, walory krajobrazowe oraz ich lokalizację. Wyjaśnił i wykazał, że na terenie działki jw. istnieje miejsce do dokonania nasadzeń zastępczych, a wykonanie tego obowiązku nie będzie stanowiło zagrożenia dla ruchu drogowego, z uwagi na szerokość pasa zieleni, jak i rów odwadniający. Ponadto dokonał uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika strona. Zarzucono naruszenie: 1) art. 83c ust. 4 u.o.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku rozważenia wszystkich przesłanek, które organ powinien wziąć pod uwagę nakazując dokonanie nasadzeń zastępczych w ramach uznania administracyjnego; 2) § 113 ust. 2 pkt 2, § 78 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 4 pkt 21 w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1518 ze zm., dalej: rozporządzenie), poprzez ich niezastosowanie, polegające na wadliwym uznaniu, że organ I instancji rozważając dokonanie nasadzeń zastępczych w miejscu ich usunięcia, wziął pod uwagę odległość nasadzeń od skrajni jezdni i przepisy techniczno-budowlane dotyczące dróg publicznych, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przytoczonych przepisów wykluczałoby ustalenia organu. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu podano m. in., że organy posłużyły się jedynie ogólnymi określeniami, nie wyjaśniając jakie konkretnie walory krajobrazowe ma usuwane drzewo, jaką ma wartość przyrodniczą, by rekompensata obejmowała aż dwa inne drzewa, które w dodatku mają być nasadzone w tym samym miejscu, tj. w pasie drogowym. Praktyka stosowania przepisów polegająca na obowiązku nasadzenia w pasie drogowym kolejnych drzew w miejsce usuwanych, nie sprzyja poprawie bezpieczeństwa ruchu drogowego, uniemożliwiając likwidację tzw. twardego otoczenia drogi. Wykonanie nasadzeń zastępczych na działce jw. możliwe jest wyłącznie za rowem przydrożnym. Spowoduje to jednak w przyszłości uszkadzanie rowu drogowego przez system korzeniowy drzewa i będzie utrudniać właściwe utrzymanie drogi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 83 ust. 1 u.o.p. zasadą jest, że usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia. Natomiast zgodnie z art. 83c ust. 1 u.o.p. organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w ich obrębie gatunków chronionych. Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przewidziane w art. 83 ust. 1 u.o.p. zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew, jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 691/18; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 358/14). Usprawiedliwiona na tle powyższego pozostaje dokonana przez organ odwoławczy ocena, że analiza okoliczności rozpoznawanej sprawy przez organ I instancji nie przekroczyła granic swobodnego uznania administracyjnego. Decyzja w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew pozostaje w granicach uznania administracyjnego, a organ rozpoznający sprawę powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 691/18). Uznanie administracyjne nie pozwala co prawda na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje spełnienia każdego żądania strony (zob. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 535/16). Kontrola sądów administracyjnych nie może natomiast odbierać organowi prawa do takiego uznania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1501/19). W zakresie wydanej decyzji uznaniowej organ związany jest zarówno przepisami, jak i celem określonej regulacji, natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 5 u.o.p. celem ochrony przyrody jest ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. Art. 4 ust. 1 u.o.p. stanowi, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Jak wynika z przywołanych powyżej przepisów, a także art. 83 i następnych ustawy o ochronie przyrody, zasadą jest ochrona drzew i ich zachowanie. Ustawodawca pozwala na odstąpienie od tej zasady jedynie w określonych przypadkach, gdy interes publiczny, reprezentowany przez wartość przyrodniczą drzewa będzie kolidował z realizacją innego interesu, którego aksjologiczny ładunek jest wyższy (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 292/18). Analiza akt sprawy doprowadziła do wniosku, że wskazane wymagania zostały w przedmiotowej sprawie prawidłowo zidentyfikowane przez organy administracji publicznej i zweryfikowane w postępowaniu wyjaśniającym, uzasadniając zapadłą decyzję. Odnosząc się do kwestii "ważenia interesów", Sąd uznaje za własne prezentowane w orzecznictwie stanowisko, w którym przyjmuje się, iż interes społeczny i interes indywidualny wiąże się m. in. z zasadami ochrony przyrody i podlega silnej ochronie konstytucyjnej (art. 5 i 74 Konstytucji RP, zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2020 r.; sygn. akt II SA/Kr 807/19). Sąd nie ma wątpliwości, że zachowanie bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego leży w interesie publicznym, jednakże na gruncie rozpoznawanej sprawy zagrożenie, o którym mowa w treści skargi, nie zostało potwierdzone. Zwrócić należy uwagę na zakaz usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych, wynikający z art. 39 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm. – dalej: u.d.p.). Oznacza to, że ustawodawca nie zabrania utrzymywania zadrzewień w pasie drogowym, wręcz przeciwnie – dopuszcza i chroni je. Zasadnie zauważył WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1603/22, że podmioty odpowiedzialne za zarządzanie drogami, jak i ochronę środowiska, każdorazowo powinny podejmować wszelkie możliwe czynności, które zapewnią bezpieczeństwo na drogach, przy zachowaniu przydrożnych zadrzewień. Dlatego usunięcie drzewa, jako rozwiązanie najdalej idące i nieodwracalne, powinno być stosowane w ostateczności, a w szczególności dotyczyć drzew obumarłych, wiatrołomów lub posiadających wady budowy istotne dla statyki. Straty przyrodnicze powinny być jednak w odpowiedni sposób rekompensowane. Zasadnie w tym kontekście organy zwróciły uwagę na obowiązek spoczywający na zarządcy w zakresie utrzymania roślinności w pasie drogowym w sposób, który umożliwia jej prawidłową wegetację oraz uniemożliwia jej negatywny wpływ na drogę w trakcie rozrostu, a w szczególności ingerencję w skrajnię lub ograniczanie widoczności (zob. § 113 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Twierdzenie o niszczeniu przydrożnego rowu przez podlegające nasadzeniu drzewa nie znajduje uzasadnienia. Jest to argument abstrakcyjny, wykraczający w przyszłość o wiele lat. Technika już obecnie jest na tyle rozwinięta, że rowy przydrożne można odpowiednio zabezpieczyć przed potencjalnymi, sygnalizowanymi w skardze zagrożeniami. Nadto, z materiału poglądowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że obecnie rosnące tam drzewo (objęte wnioskiem) jest rozłożyste, a wnioskodawca nie wskazywał inicjując postępowanie, by przyczyną jego zamierzonego usunięcia miały być problemy z niszczeniem rowu. Oznacza to, że nawet tak duże drzewo dla rowu przydrożnego nie jest nawet obecnie problemem. Bardziej, ze względu na swój stan i wielkość, stanowi zagrożenie dla pojazdów i dla napowietrznej linii energetycznej. W tym ostatnim zakresie to jednak zakład energetyczny ma obowiązek dokonywania odpowiednich przycinek. Niewątpliwie dla strony skarżącej wygodniej byłoby doprowadzić do stanu, kiedy w pasach drogowych nie byłoby drzew, bowiem zarządca miałby mniej prac do wykonania. Ustawodawca nie wyklucza jednak zachowania drzewostanu w takich miejscach. Wręcz przeciwnie – nakazuje poszanowanie tego rodzaju elementu przyrodniczego, chyba że nie jest to w konkretnym przypadku możliwe. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił niezbędną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Fakty relewantne prawnie zostały ustalone na podstawie zgromadzonych dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej. Motywy wynikają jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 §1 i 3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 83c ust. 4 u.o.p., § 113 ust. 2 pkt 2, § 78 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 4 pkt 21 w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych ani też innych przepisów, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.